www.utec.edu.sv ISSN: 2218-3345
NÚMERO 57 • DICIEMBRE 2014
Universidad Tecnológica de El Salvador
Calle Arce No. 1020, San Salvador • www.utec.edu.sv
Gobernabilidad para el desarrollo humano sostenible en
El Salvador
Institucionalidad y gobernabilidad
Liderazgo político y el funcionario público
Institucionalismo y nuevos enfoques políticos
La política de la migración en El Salvador desde un
contexto global
Microcrédito y créditos tradicional e informal como fuen-
tes de financiamiento: facilidad de acceso y costos del
capital de trabajo
DIRECTOR GENERAL
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Rector Universidad Tecnológica de El Salvador
DIRECTOR EJECUTIVO
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Vicerrectora de Gestión Institucional
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Vicerrectora de Investigación
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Vicerrector Académico
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Directora de Comunicación Institucional
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Directora de Investigaciones
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Director de Planicación
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Director de la Escuela de Antropología
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Investigador
Inés Ramírez
Jefa de Publicaciones
REVISTA DE LA UNIVERSIDAD TECNOLÓGICA DE EL SALVADOR - NÚMERO 57 - DICIEMBRE 2014
5
Editorial
10
Gobernabilidad para el desarrollo humano sostenible en El Salvador
José Luis Lovo-Castelar
22
Institucionalidad y gobernabilidad
René Fortín-Magaña
29
Liderazgo político y el funcionario público
Carlos Romero-Cañadas
39
Institucionalismo y nuevos enfoques políticos
Manuel Menéndez-Alzamora
44
La política de la migración en El Salvador desde un contexto global
Ann Olesén
56
Microcrédito y créditos tradicional e informal como fuentes
de financiamiento: facilidad de acceso y costos del capital de trabajo
Iván Andrés Ordóñez-Castaño
Eduar Guerra-Álvarez
JEFA DE PUBLICACIONES
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Visión
“Ser reconocida como una de las mejores universidades privadas de
la región, a través de sus egresados y de sus esmerados procesos insti-
tucionales de construcción y aplicación del conocimiento, proponien-
do soluciones pertinentes a las necesidades de amplios sectores de la
sociedad.”
Misión
“La Universidad Tecnológica de El Salvador existe para brindar a am-
plios sectores poblacionales, innovadores servicios educativos, pro-
moviendo su capacidad crítica y su responsabilidad social, utilizando
metodologías y recursos académicos apropiados, desarrollando ins-
titucionalmente: investigación pertinente y proyección social, todos
consecuente con su losofía y legado cultural.”
5
EDITORIAL
EDITORIAL EDITORIAL
La institucionalidad democrática se entiende como un conjunto de reglas que sirven para
el ejercicio del poder público, que constituyen mecanismos de garantía y protección de
los derechos de los ciudadanos.
La institucionalidad es el puente que comunica a la sociedad, al Estado y a los ciudadanos;
determina las reglas del juego que garantizan certidumbre a las actividades privadas,
sociales y públicas.
No existe un solo concepto que defina la institucionalidad democrática, más bien se
construye a partir de los elementos que la conforman. Así, se conceptualiza como: el
conjunto de normas jurídicas, entidades del poder público y funcionarios que intervienen,
para la satisfacción y cumplimiento de los derechos y garantías del ser humano en sus
relaciones con el Estado y los particulares.
A menudo se confunde la noción Estado de derecho con la de institucionalidad
democrática. El primero es un elemento consustancial a la institucionalidad. Entre
ambas nociones existe una relación de género a especie, siendo el primero la especie,
la cual se define como un sistema de leyes ordenado en torno a una Constitución, que
es el fundamento jurídico de la actuación de las autoridades y funcionarios, para que se
sometan a las normas de esta.
También es común confundir gobernabilidad democrática con institucionalidad.
La gobernabilidad es un proceso permanente de concertación entre el gobierno y la
sociedad civil para lograr acuerdos político-sociales en el marco de respeto de normas e
instituciones reguladoras de las relaciones entre los individuos.
Es imposible imaginar un país que tenga gobernabilidad democrática sin tener una
institucionalidad sólida y eficaz; entre ambas categorías existe una relación indisoluble,
a tal punto que una determina la existencia de la otra.
De acuerdo con el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, PNUD, la
gobernabilidad es un factor del desarrollo humano, y a la vez una herramienta para crear
un entorno adecuado para mejorar las condiciones de vida de las personas.
El PNUD considera que la reducción de la pobreza es, en gran medida, función de
la calidad de las instituciones de los países y sus políticas; y que la democracia y el
desarrollo sostenible requieren de instituciones transparentes, con rendición de cuentas,
funcionarios profesionales competentes y marcos reglamentarios de la vida económica y
política abiertos y equitativos.
La institucionalidad democrática trascendió, de ser una premisa recogida por la
doctrina de las ciencias políticas, a ser un concepto de derecho positivo, ya que la
Carta Democrática Interamericana, aprobada el 11 de septiembre de 2001, en sesión
especial de la Asamblea de la Organización de Estados Americanos, OEA, expresa que
este instrumento internacional “proclama como objetivo principal el fortalecimiento y
preservación de la institucionalidad democrática, al establecer que la ruptura del orden
democrático o su alteración, que afecte gravemente el orden democrático en un Estado
miembro, constituye un obstáculo insuperable para la participación de su gobierno en las
diversas instancias de la OEA”.
6
EDITORIAL
La institucionalidad está integrada al menos por tres elementos básicos:
•Unsistemadenormasjurídicas.
•LasentidadesoinstitucionesdelEstado.
•Losservidorespúblicos.
Analicemos cada uno de ellos:
• Sistemadenormasjurídicas.TienesufundamentodesdelaConstitucióndelaRepública
como la ley fundamental. En esta se recogen los principios, derechos y garantías de la
persona humana; la organización del gobierno y los procedimientos en que descansa el
sistema político salvadoreño.
La relación que se da entre el gobierno y los ciudadanos es desarrollada por leyes
secundarias y reglamentarias que engranan un sistema por medio del cual se armoniza la
relación que se genera entre estos actores. De tal manera que, cuando un país posee un
marco regulatorio adecuado y actualizado, se vuelve un atractivo que brinda seguridad
jurídica a los particulares, inversionistas y a la comunidad internacional.
Para que la institucionalidad democrática funcione, las leyes deben aprobarse
observando toda la técnica legislativa pertinente, pero además deben ser parte de las
políticas públicas que diseñan los gobiernos, las cuales, para su eficacia, requieren de
planificación, financiamiento y evaluación adecuados y oportunos.
Una de las falencias de nuestro sistema normativo recae precisamente en este aspecto.
Encontramos muchas leyes vigentes que no han tenido la eficacia esperada. Por ejemplo,
recientemente la Asamblea Legislativa aprobó reformas a la Ley Especial de Asocios
Público Privados; aprobó la Ley de Fomento y Desarrollo para la Micro y Pequeña
Empresa; la Ley de Creación del Organismo Promotor de Exportaciones e Inversiones
deElSalvador;laLeyEspecialdeAgilizacióndeTrámitesparaelFomentodeProyectos
de Construcción, Ley de Garantías Mobiliarias; reformas a la Ley de Zonas Francas
Industriales y de Comercialización, y otras.
Las anteriores leyes están encaminadas a fortalecer la economía del país y la inversión,
y con ello la creación de empleo. La pregunta es: ¿Por qué no mejora la economía del
país? Una de las respuestas la encontraremos en que las leyes, por sí solas, no generan
crecimiento económico ni empleo. Es necesario crear políticas públicas, para que el
inversionista y el ciudadano confíen en los planes de gobierno e inviertan.
Lomismopodemosdecirrespectoaltemadeseguridad.Recientementeseaprobóun
nuevo código procesal penal, más reformas al Código Penal, Ley Contra el Lavado de
Dinero y de Activos, y otras. Pero la inseguridad continúa siendo uno de los tres factores
que más aqueja a la población salvadoreña. Por tal razón, podemos afirmar que por
decreto no se baja el índice de homicidios y tampoco se alcanza la paz social. Es preciso
impulsar, en paralelo, políticas públicas adecuadas.
Por otra parte, algunas leyes han ido perdiendo eficacia en la medida en que el Estado no
ha sido capaz de hacerlas cumplir. Muchas leyes se aprueban sin presupuesto adecuado,
y otras forman parte de un Estado de bienestar que no se corresponde con la capacidad
financiera de los gobiernos.
EDITORIAL
7
Institucionalidad y gobernabilidad. René Fortín-Magaña. Páginas 22-28.
Las leyes, para que sean eficaces, también necesitan de una cultura de
cumplimiento, que solo es posible adquirirla cuando se invierte en educación,
formación en valores éticos, tolerancia y convivencia social, de tal manera
que, en la medida en que una sociedad es más educada, adquiere más
compromiso con el respeto a la ley.
• ÓrganoseinstitucionesdelEstado.NuestraConstituciónreconocequelos
órganos fundamentales del gobierno son: el Legislativo, el Ejecutivo y el
Judicial. Las instituciones de segundo grado en nuestro sistema son aquellas
que, no estando adscritas a las anteriores, realizan una labor de contraloría
fiscal, electoral, social, política y jurídica, que permite un esquema de frenos
y contrapesos necesarios en un sistema democrático.
Así,porejemplo,laCortedeCuentasdelaRepública,elTribunalSupremo
Electoral, la Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos, la
Fiscalía General de la República, el Tribunal de Ética Gubernamental y el
Instituto de Acceso a la Información Pública, entre otros, constituyen parte
de un entramado que garantiza la eficacia de las normas jurídica y su efectiva
aplicación.
El Artículo 86 de nuestra Constitución regula: “El poder público emana del
pueblo.LosÓrganosdelgobiernoloejerceránindependientementedentrode
las respectivas atribuciones y competencias que establecen la Constitución
ylasleyes.LasatribucionesdelosÓrganosdelgobiernosonindelegables,
pero estos se colaborarán entre sí en el ejercicio de las funciones públicas”.
La división de poderes es una característica fundamental de la institucionalidad,
y se refleja en nuestra Constitución cuando expresa: “La Asamblea
Legislativa es un cuerpo colegiado compuesto por Diputados, elegidos en la
forma prescrita por la Constitución, y a ella compete fundamentalmente la
atribución de legislar”.
No obstante, las funciones que ejerce la Asamblea no solo se reflejan en
leyes; parte de sus atribuciones constitucionales es ejercer control político
de los actos de la administración pública; elegir funcionarios públicos de
segundo grado, así como deducir responsabilidades en algunos funcionarios
por medio de antejuicios, interpelaciones y llamamiento a comisiones
especiales.
EnelcasodelÓrganoEjecutivo,presididoporelPresidentedelaRepública,
le compete la gestión de los negocios públicos, lo cual desarrolla por medio
de un consejo de ministros.
EnelcasodelÓrganoJudicial,integradoporlaCorteSupremadeJusticia,
las cámaras y los tribunales, le corresponde administrar pronta y cumplida
justicia.
EDITORIAL
8
EDITORIAL
Unadelascríticasquesehahecho al modeloinstitucionalde nuestro Órgano
Judicial es la concentración de funciones que posee el Presidente, quien, a su vez,
presidelaSaladeloConstitucional,sinperjuiciodelacargaadministrativaque
las funciones suponen, lo cual distrae su verdadera labor: la administración de
justicia.
•
Servidorespúblicos.Sonlosresponsablesdeactivarelmecanismoentrelasleyese
instituciones. La Constitución salvadoreña expresa: “Los funcionarios son delegados
del pueblo y no tienen más facultades que las que expresamente les da la ley”.
Signicaquesuactuaciónestáregidaporlasleyesyporelprincipiodelegalidad,
quedando muy poco margen para la discrecionalidad en la toma de decisiones.
En nuestro sistema normativo existen actos de gobierno, legislativos y
administrativos; cada uno de ellos tiene su propia esfera de incidencia y el
funcionario competente para emitirlos.
En la realidad salvadoreña este tema ha sido muy controversial, a tal punto que
los ataques que ha sufrido nuestra incipiente institucionalidad democrática
se han dado porque funcionarios de la Asamblea Legislativa sostienen que la
Sala de lo Constitucional quiere legislar a través de sus fallos, declarando la
inconstitucionalidad de nombramientos de funcionarios electos por la Asamblea,
y,porotrolado,magistradosdeestaSalahansostenidoquealgunosdiputados
han violado la independencia judicial y se han negado a cumplir los fallos judiciales.
Desde la sociedad civil se ha criticado a los partidos políticos por hacer de las
elecciones de segundo grado un reparto de las instituciones, obteniendo cuotas de
poder en su interior, dejando en un segundo plano la idoneidad, la imparcialidad, la
apoliticidad partidaria y la experiencia de quienes aspiran a estos cargos públicos.
Así es como la población ha ido perdiendo la confianza en algunas instituciones
y funcionarios, quienes responden, más que al interés de la población, a las
peticiones de quienes los nombran.
El mayor peligro que enfrenta nuestra institucionalidad democrática es
precisamente este: el reparto o cuoteo partidario en las instituciones. Por muchos
años, los funcionarios públicos que se han elegido para dirigir estas instituciones
son producto de acuerdos partidarios, donde se privilegia la aritmética legislativa
y hasta la identidad partidaria, y no la trayectoria e idoneidad del funcionario.
Uno de los parámetros con que se mide, tanto el funcionamiento de la
institucionalidad democrática como la gobernabilidad, fue dado a conocer por el
Banco Mundial en el año 2005, estableciendo cinco aspectos importantes que son:
• Rendición de cuentas. Mide la vigencia y observancia de los derechos
humanos, políticos y civiles;
• Estabilidadpolíticayausenciadeviolencia.Midelaposibilidaddeamenazas
violentas o cambios en el gobierno, incluyendo el terrorismo;
9
EDITORIAL
• Efectividadgubernamental.Midelacompetenciadelaburocraciaylacalidadde
la prestación de los servicios públicos;
• Estadodederecho.Midelacalidaddecumplimientodeloscontratos,lapolicíay
las cortes, incluyendo la independencia judicial y la incidencia del crimen;
• Calidadregulatoria.Midelaincidenciadelaspolíticashostilesalmercado.
• Control de la corrupción. Mide el abuso del poder público para el benecio
privado, así como la captura del Estado por las élites.
DeacuerdoconelBancoMundial,ElSalvadoresunodelospaísesquedebetrabajar
más en la eficiencia del sistema legal, independencia del Poder Judicial y calidad de
la policía. En estos aspectos su nivel de aprobación no supera el 20 %. En cambio, en
cuanto a libertad de prensa, ronda el 82 % de aprobación.
Institucionalidad existe en todos los regímenes, incluyendo los dictatoriales; pero
el calificativo democrático supone un límite al ejercicio del poder público. Por tal
razón siempre que hablemos de institucionalidad habremos de referirnos a un orden
democrático.
Para que la institucionalidad democrática responda a los intereses de la colectividad
es preciso que el poder se administre con transparencia y rendición de cuentas a la
población. Entre más acceso tengan los ciudadanos para conocer las interioridades
del gasto público más eficiente será el aparato del Estado y generará más confianza
a estos.
La despolitización partidaria en el aparato gubernamental es una de las tareas
pendientes de nuestra naciente institucionalidad democrática. Es preciso que los
partidos políticos hagan un esfuerzo por nombrar funcionarios comprometidos con
la supremacía del interés público y la probidad.
Para fortalecer la institucionalidad democrática en nuestro país es preciso que los
procesos de formación de ley se respeten. Las dispensas de trámite y la falta de
discusión de los proyectos de ley afectan su credibilidad y eficacia. Es por esa razón
que decidimos dedicar un número de la revista a la temática de institucionalidad
democrática y gobernabilidad. Estamos convencidos de que podemos construir un
mejor país para todos, si los servidores públicos y los ciudadanos logramos cumplir
nuestros deberes, ejercer nuestros derechos y respetar los límites de nuestra
actuación.
En este número 57 de revista entorno encontrará contenidos sobre institucionalidad
y gobernabilidad; liderazgo político y el funcionario público; gobernabilidad para el
desarrollo humanosostenible enEl Salvador; institucionalismo y nuevosenfoques
políticos; un artículo especial sobre microcréditos y créditos tradicional e informal
como fuente de financiamiento, entre otros. Gracias a los colaboradores por hacer
posible una publicación más de esta revista académica.
10
Revista entorno, Universidad Tecnológica de El Salvador, www.utec.edu.sv, diciembre 2014, número 57: 10-21, ISSN: 2218-3345.
Gobernabilidad
para el desarrollo humano
sostenible en El Salvador
José Luis Lovo-Castelar
1
Recibido: 20/11/2014 - Aceptado: 19/12/2014
Resumen
LagobernabilidaddelaRepúblicarequieredeunabase
humana organizada que configure la expresión social
dinámica y actuante del pueblo en el esfuerzo nacional
por el desarrollo humano sostenible. Entre el hombre,
individualmente considerado, y el Estado, como figura
totalizante, surgen las organizaciones intermedias
que permiten conjuntar las fuerzas individuales en
defensa de sus intereses de grupo o de sus objetivos
particulares, constituyéndose en una instancia de
poder social o grupo de presión, de servicio, promoción,
defensa o ayuda mutua. El Estado descansa en los
esfuerzos de las organizaciones y tiene un sistema de
controles y registros legales sobre una gama de ellas.
En este artículo de opinión se presenta una serie de
planteamientos y desafíos en los nuevos entornos, en
un contexto que exige decisiones adecuadas.
Palabras clave
Gobernabilidad, organizaciones no gubernamentales,
Estado, desafíos del entorno, derechos humanos.
Abstract
ThegovernabilityoftheRepublicrequiresanorganized
human foundation to set up the social dynamic and
active expression of the people in a national effort for
sustainable human development.
Betweenman,individuallyspeaking,andtheState,asa
whole figure, there are intermediate organizations that
allow for the combination of individual forces in defense
of their group interests or their particular objectives,
thus constituting an instance of social power or
pressure group; a group of service, promotion, defense
or mutual aid.
The Staterelies onthe efforts of organizations and it
possesses a system of legal checks and records over
a range of these organizations. This article presents a
series of proposals and approaches in new environments
within a context that requires proper decision-making.
Keywords
Governability, non-governmental organizations, State,
environmental challenges, human rights.
1
Abogado y notario, graduado de la Universidad de El Salvador. Doctor en Jurisprudencia y Ciencias Sociales con estudios en Derecho Internacional Público en la
Comisión de Derecho Internacional de las Naciones Unidas (Ginebra, Suiza). Diplomático. Ex funcionario del Ministerio de Relaciones Exteriores y del Servicio Exterior.
Delegado ante las Naciones Unidas con sede en Nueva York y Representante permanente en Ginebra, Jefe de Misión ante la Oficina Europea de las Naciones Unidas
y los Organismos Internacionales, con sede en Ginebra. Autor del libro “Prolegómenos del Derecho del Mar”, publicado, en segunda edición, por la Corte Suprema
de Justicia. En la actualidad se desempeña como Socio-Director del Instituto Iberoamericano de Derecho Constitucional, sección El Salvador, miembro de número
de la Academia Salvadoreña de la Historia, Directivo de la Academia de Historia Militar de El Salvador, entre otros cargos.
11
Gobernabilidad para el desarrollo humano sostenible en El Salvador. José Luis Lovo-Castelar. Páginas 10-21.
1. Gremios y asociaciones
Frente al reto de gobernabilidad
Los gremios y asociaciones son parte del universo de
organizaciones que se constituyen en el Estado como
producto de la vocación gregaria del hombre; de la necesidad
o utilidad de la unión para adquirir fuerza y viabilidad en sus
objetivos. Esta realidad sociológica encuentra en el derecho
su fundamentación, específicamente en el principio de la
libertaddeasociación,quelaConstitucióndelaRepública
de El Salvador contempla en su Art. 7 y desarrolla una
serie de disposiciones relativas a formas particulares
de organización, como son los sindicatos (Art. 47), los
partidos políticos (Art. 72), las corporaciones o fundaciones
civiles o eclesiásticas (Art. 108), las asociaciones de tipo
económico (Art. 113), las asociaciones cooperativas (Art.
114), las universidades e institutos tecnológicos (Art. 61),
los gremios médico, odontológico, químico farmacéutico,
médico veterinario (Art. 68), el gremio de abogados
(Art.186), las municipalidades (Art. 202) y otros que
encuentran cabida dentro de la normativa constitucional.
La gestión eficiente del gobierno no solo presupone la
existencia de los gremios y asociaciones, sino que requiere
de su respaldo y participación en el propósito de lograr el
desarrollo humano sostenible.
La categoría de Organizaciones no Gubernamentales
(ONG)únicamentecomprendelasentidadesprivadas.Sin
embargo, en la perspectiva general del tópico de análisis,
se comprenden todas las entidades intermedias, inclusive
las estatales (universidades y municipalidades, etc.).
También son entidades intermedias las constituidas en el
campo mercantil.
Identifiquemos y destaquemos la relevancia de algunas: a)
organizaciones campesinas, asociaciones para el desarrollo
comunal, cooperativas agrarias en la lucha por mejorar sus
condiciones de vida; b) asociaciones cívicas, culturales,
religiosas, en el enaltecimiento de valores espirituales y
patrióticos; c) organizaciones de trabajadores, empleados,
profesionales liberales, profesores, estudiantes en la
defensa y promoción de sus derechos; d) sindicatos de
trabajadores, en la lucha por superar las condiciones de
trabajo y prestaciones del obrero; e) organizaciones de
empleadores, asociaciones empresariales, industriales,
comerciantes, banqueros, etc., en la defensa de sus
intereses sectoriales y como grupos de presión; f) partidos
políticos, en la lucha por obtener el poder del Estado, en
función de sus propósitos ideológicos; g) organizaciones
de derechos humanos, incluyendo las organizaciones
de mujeres, ecológicas, de excombatientes, lisiados de
guerra, que se pronuncian por la igualdad, la justicia
o causas específicas; h) universidades, fundaciones o
centros de estudio de investigación científica, tecnológica,
cultural, jurídica, etc.; i) clubes de servicio y recreación;
j) asociaciones deportivas; k) asociaciones sociales (de
excompañeros de estudios, por ejemplo); l) juntas de
vecinos o colonias, para mejorar sus ámbitos de residencia;
todas ellas constituyen una suerte de engranaje en el que
se desenvuelve la vida social, se manifiestan voluntades
colectivas y se actúa en pos de intereses particulares, en
una interacción extraordinaria.
La gobernabilidad del país recoge la expresión inagotable
del pueblo a través de sus organizaciones, que contribuyen
de una y mil maneras al quehacer nacional, por tanto, son
factor decisivo para la realización de objetivos de desarrollo
humano. El pueblo organizado llega a constituirse en una
de las columnas del poder del Estado. En nuestra reciente
historia, las llamadas organizaciones de masas jugaron
un papel impresionante. Actualmente la esfera religiosa
tiene un papel importantísimo por medio de las redes de
grupos de oración, movimientos conyugales, cursillistas,
evangelizadores, etc.
La vida y efectividad de estas organizaciones depende de
la voluntad, mística y aporte personal de sus miembros,
así como de la capacidad de sus líderes. Anteponiéndose
a estas entidades, como célula social fundamental de la
sociedad, se encuentra la familia, forjadora de valores y
cualidades en cada individuo, donde se dan los primeros
pasos, configurando núcleos de solidaridad arraigada.
Frente al reto del desarrollo sostenible
El desarrollo humano sostenible debe tener en debida
consideración la existencia de los gremios y asociaciones,
de cuya participación organizada en programas estatales, o
en todo género de actividades, depende el logro de metas
o la solución de problemas generales o locales. Un plan
que no tome en consideración el poder y las posibilidades
de las entidades sociales involucradas o afectadas está
condenado al fracaso o a obtener magros resultados. Las
entidades intermedias son la presencia organizada de
uno de los elementos del Estado, la población, que en su
connotación política se identifica como el pueblo, el titular
de la soberanía del Estado.
Las organizaciones no gubernamentales, que configuran
la sociedad civil, tienden a organizarse para demandar
transformaciones en todos los campos de la vida nacional,
impulsando el curso del desenvolvimiento histórico del país. No
solo contribuyen al desarrollo de sus propias finalidades
, sino
12
Gobernabilidad para el desarrollo humano sostenible en El Salvador. José Luis Lovo-Castelar. Páginas 10-21.
que se proyectan vigorizantemente en todo el escenario
nacional y son copartícipes del esfuerzo de gobernabilidad.
Referente hacia la seguridad ciudadana y jurídica
La tendencia humana a formar grupos y asociaciones es un
reflejo de la aspiración natural de lograr mayor certeza en
la realización de sus derechos y objetivos, necesidad que
se agiganta frente a la dimensión desproporcionada entre
el poder individual, naturalmente limitado, frente al que
se atribuye el Estado con sus amplios recursos y medios
coercitivos. La idea de que la unión hace la fuerza se
vincula directamente a esta noción. En el grupo, el hombre
busca multiplicar sus posibilidades de presencia y acción.
Así, se pueden visualizar las organizaciones como medios
válidos para reforzar la seguridad ciudadana y la seguridad
jurídica, lo que podrá hacerse patente según la finalidad o
potencialidades de cada ente constituido.
Cada asociación constituye, en materia de seguridad,
un mecanismo de defensa frente a las restantes
organizaciones o grupos que pudieran contraponérsele
por razones de hecho o de derecho; y, como tales,
encuentran mayores posibilidades para que sus posiciones
sean alcanzadas. La expresión colectiva de la acción
otorga al empeño en marcha una fuerte connotación
democrática, y le proporciona mayor impacto a las
demandas ciudadanas.
Marco de los derechos humanos
Además de que las asociaciones son una expresión
del derecho humano a asociarse, constituyen medios
que permiten defender y promocionar los derechos
individuales y colectivos con mayores niveles de
proyección y representatividad que los individuos aislados.
En tal sentido, las asociaciones son un cauce para la
manifestación de pretensiones y aspiraciones populares
de carácter reivindicativo en el ámbito político social. Es
en el contexto de las luchas sociales donde se han ido
reconociendo y cristalizando los derechos de los individuos.
El fortalecimiento de los organismos que forman la sociedad
civil coadyuva a la consolidación del Estado de Derecho,
que ostenta el respeto y vigencia de los derechos humanos
como uno de sus elementos primordiales.
Perspectivas de género y participación
El fenómeno de la organización femenina es reciente en
sus manifestaciones de movimiento reivindicatorio de
género. Las organizaciones femeninas tradicionales eran
predominantemente de orientación religiosa o propia de
su restringida vida social. El movimiento de mujeres no ha
tenido todavía el poder suficiente para hacer efectivas sus
aspiraciones o para enfrentarse a prácticas discriminatorias
o vejatorias subsistentes. La marginación de la mujer, sin
embargo, puede encontrar respuestas apropiadas en el
reclamo directo de ellas mismas, a través de sus propias
organizaciones.
Las organizaciones femeninas van forjando conciencia
colectiva de los derechos que les son conculcados y de
la importancia de su participación para constituirse en
una fuerza social poderosa. Dentro de las organizaciones
femeninas, mencionamos las siguientes: a) Asociación de
MujeresCampesinas(AMSC);b)InstitutodeInvestigaciónde
laMujer(IDI-Mujer);c)AsociacióndeMujeresSalvadoreñas
(Ademusa); d) Movimiento de Mujeres “Mélida Anaya
Montes” (MAM); Asociación de Mujeres por la Dignidad y la
Vida (Dignas); e) Organización Empresarial Femenina de El
Salvador(OEF);f)AsociacióndeMujeresparalaDemocracia
“LilMilagroRamírez”(LMR);g)MujeresUniversitariasdeEl
Salvador(Mues);h)PatronatoProIntegracióndelaMujer
al Desarrollo (Pimude); h) Asociación de Mujeres Jueces
deElSalvador(Amjes);i)AsociacióndeMujeresAbogadas
(ASA),etc.Estacantidaddeorganizacionesdemuestrala
inquietud y voluntad femeninas de incrementar y superar
su papel en esta sociedad.
Por otra parte, hay que apuntar que la participación de las
mujeres en las organizaciones, y gremios en general, se
ha incrementado, alcanzando puestos de dirección, con lo
que se van superando la casi exclusividad de la presencia
masculina en movimientos organizados.
Aun así, el importante papel de la mujer como proveedora
de ingresos para el grupo familiar no encuentra
equilibrio con las oportunidades de ocupar posiciones
de dirección en organizaciones públicas y privadas, en
donde generalmente se encuentra relevada de los niveles
superiores de mando.
En las organizaciones políticas del país, la mujer está
aumentando sus niveles de presencia. Lo mismo podría
indicarse en lo que se refiere a sindicatos, gremios y
asociaciones profesionales.
Situación actual
La variedad y extensión de los gremios y asociaciones en
el país determinan que estas constituyen un elemento
indispensable en la gobernabilidad democrática, para el
desarrollo humano sostenible.
13
Gobernabilidad para el desarrollo humano sostenible en El Salvador. José Luis Lovo-Castelar. Páginas 10-21.
13
Gobernabilidad para el desarrollo humano sostenible en El Salvador. José Luis Lovo-Castelar. Páginas 10-21.
El papel histórico de las organizaciones en el proceso de
democratización, sin embargo, es en general menor de
lo deseable en materia de participación, salvo aquellas
constituidas como entidades políticas o grupos de presión y
que disponen de amplios recursos humanos y económicos,
que logran trascender.
La falta de colegiación profesional obligatoria es causa
de que las organizaciones formadas por profesionistas
liberales tengan limitaciones en la cantidad de sus
integrantes, restringiendo su poder de influencia y aportes
a la sociedad.
2. El frente externo
Frente al reto de gobernabilidad
El reto de gobernabilidad en lo referente al ámbito
internacional lo circunscribimos a los ámbitos político,
económico y jurídico. Conceptuamos el desafío en la
necesidad de enfrentar un conjunto de condicionantes
foráneas que afectan las potencialidades del Estado para
alcanzar el desarrollo humano sostenible. Existen grandes
limitantes internas derivadas de la situación general y
escasez de recursos del país. A ello se suman un conjunto
de dificultades de la política exterior y una pobre perspectiva
de penetración del sector nacional a un mundo globalizado.
En el ámbito político, en primer lugar, el país necesita
mantener relaciones de alto nivel, que se traduzcan en
respaldos efectivos con los Estados Unidos de América,
que se adviertan en un apoyo efectivo a la política de
integración regional; en concretizar una apertura comercial
a los productos centroamericanos; en mantener flujos de
cooperación técnica y financiera, y en manejar el problema
de los migrantes salvadoreños en aquel país de manera
tal que no se produzcan expulsiones a gran escala, que
agravarían la situación social del país, en desmedro en los
proyectos de desarrollo humano sostenible.
La iniciativa de transformar el proceso de integración socio-
económica en un esquema de unificación comunitaria,
con sentido político, es de orden prioritario frente a las
exigencias que impone el proceso mundial de globalización,
pero en sus perspectivas son muy inciertas en razón de las
reservas y oposiciones que se formulan desde un principio
porpartedesectorespoderososenGuatemalayCostaRica,
y de la latente conflictividad con Honduras.
La situación conflictiva con Honduras no encuentra visos de
solución, dado que el proceso de demarcación fronteriza
se dificulta por los contenidos del fallo de la Haya de 1992;
por los problemas de derechos humanos de los pobladores
salvadoreños en zonas atribuidas a ese país, y por la
controversia sobre los espacios marítimos en el océano
Pacífico y en el golfo de Fonseca.
En el ámbito económico-comercial, la globalización se ve
con preocupación por la imposibilidad de competir de los
productores locales frente al poderío y calidad de la oferta
exterior en el mercado nacional y viceversa… No hay
competitividad plausible, pero el país no puede sustraerse
de esta corriente mundial por su dependencia del sector
externo.
La globalización afecta directamente la gobernabilidad, al
trasladar proyectos de desarrollo económico neoliberales
a ultranza, privatizaciones impopulares y programas de
modernización que no encajan, por fundamentarse en
esquemas impuestos o importados de difícil asimilación
local, y porque agravan situaciones de marginación de
vastos sectores de la población. El poderío de las empresas
transnacionales y el flujo de capitales de todo origen que
penetra al país no solo afectan a empresarios locales e
impacta el sistema financiero, sino que, según experiencias
vistas, ponen en jaque la soberanía nacional.
La globalización implica suscribir una multitud de acuerdos
internacionales, tanto entre Estados como con organismos
internacionales financieros, que imponen sus términos sin
dejar mayores alternativas.
Frente al desarrollo humano sostenible
Las negociaciones de tratados internacionales de carácter
económico, comercial o integracionista requieren de expertos
nacionales de alto nivel y experiencia, de lineamientos
precisos y de una determinación clara, política, de los
intereses y objetivos nacionales, y contar con un amplio
respaldo de las principales fuerzas del país, lo que pareciera
no estar consumado ni es de fácil concertación.
Los organismos internacionales no deben suplir las
responsabilidades del gobierno, si se desea que tenga éxito
la estrategia hacia el desarrollo humano sostenible, ya
que con la finalización de los programas de cooperación,
tarde o temprano, se produce un vacío irremplazable,
y lo ganado trabajosamente se pierde con facilidad. En
consecuencia, simultáneamente el país debe fortalecer
su papel internacional y la preparación de sus expertos,
capitalizando la cooperación que se recibe en la formación
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Gobernabilidad para el desarrollo humano sostenible en El Salvador. José Luis Lovo-Castelar. Páginas 10-21.
de cuadros y en el diseño de estrategias y planes que pueda
ejecutar por sí mismo, que guarden continuidad por encima
de los cambios de gobernantes y de partidos en el poder.
A la vez que la política exterior negociadora logre que
los convenios y las alianzas económicas se materialicen,
será necesario que el gobierno adopte las correlativas
medidas internas que aquellos presuponen o exigen, pero
eso sí, sin menoscabar el bienestar de las personas, que
deben mantenerse en el centro de la preocupación de los
representantes y administradores estatales.
Referentes hacia la seguridad ciudadana y jurídica
El tema de la seguridad ciudadana y jurídica es propio del
orden interno del Estado, y el reto de gobernabilidad frente
a estas áreas se vincula a la capacidad de prevención y
represión de hechos contrarios a la ley, el orden público
y específicamente a la integridad y cúmulo de derechos
de las personas. Asimismo, en el referente de la seguridad
jurídica, el tema concierne a la existencia de un régimen
de legalidad que proteja los derechos subjetivos de las
personas y asegure la proyección de las normas como
sistema de garantía que dé certidumbre sobre la capacidad
de uso y goce de tales derechos. En cuanto al tema de
seguridad ciudadana, el enfoque internacional comprende
las posibilidades de obtener asistencia externa para la
formación de nuestros agentes responsables, pero además
en la concertación de acuerdos de cooperación en la
persecución de los delincuentes; en la represión de delitos
de carácter internacional o del tracto sucesivo. De manera
especial, es imprescindible que se refuerce el sistema de
coordinación de fuerzas policiales para la lucha contra el
narcotráfico, que se ha vuelto un flagelo de la humanidad.
Otro campo de cooperación es el de la lucha contra el
tráfico internacional de vehículos robados.
El campo de la seguridad jurídica, en relación con el ámbito
internacional, puede apreciarse en la importancia de la
normativa del derecho internacional privado que ampara
los derechos subjetivos puestos en peligro en operaciones
o actividades en país extranjero, a cuyo propósito es
relevante que el país estudie la posibilidad de ratificar
convenciones modernas sobre la materia. En el ámbito
de la propiedad intelectual, es evidente que el esfuerzo
internacional que se realiza desde la Organización Mundial
de la Propiedad Intelectual (Ompi), con sede en Ginebra, es
de considerable importancia, a cuyo propósito debería de
participar activamente en las conferencias y actividades de
estaentidad.Portanto,competealMinisteriodeRelaciones
Exteriores y a otras instituciones de gobierno en las áreas
respectivas determinar los tratados que deberían ratificarse
y los organismos en los que habría que incrementar
la participación nacional para obtener cooperación y
conocimiento sobre los avances que se van obteniendo en
ellos y en sus miembros.
Marco de los derechos humanos
El tema de Derecho internacional de los derechos
humanos, como referente de gobernabilidad democrática,
comprende numerosos tratados adoptados en el marco
de las Naciones Unidas y de la OEA, varios de los cuales
hansidoraticadosporElSalvador,queestáobligadoasu
cumplimiento,comolasleyesdelaRepública,yarendirlos
informes que en dichos tratados se señalan a las instancias
correspondientes. Estos informes se sujetan a un temario
minucioso y a períodos específicos. Delegados de El
Salvadorsevenenelcasodeacudiralasreunionesdonde
se analiza y responde los cuestionamientos que se hacen.
Puesto que el tema de los derechos humanos se subdivide
en cuestiones civiles, políticas, sociales, económicas y
culturales, ampliándose ahora a temas genéricos, como
son los derechos del pueblo a la libre determinación, a
la paz, al desarrollo, y otros, denominados de la tercera
generación, el examen de los casos por país se prolonga por
varios días y requiere de equipos multidisciplinarios bien
preparados para someterse a los interrogatorios durante
la serie de audiencias que se programan. Este es el caso
concreto del Comité de Derechos Humanos, creado en el
pacto de derechos civiles y políticos. La referencia tiene el
sentido de subrayar la necesidad de disponer de expertos
nacionales que actúen en estos foros.
Por otra parte, El Salvador debe llevar un escrupuloso
control de las responsabilidades adquiridas al ratificar
los tratados, para darles debido cumplimiento. Surgen
problemas de interpretación del tratado en relación con la
Constitución y las leyes secundarias, en cuya solución se
hace necesaria la opinión de expertos en esta materia, que
presten la debida asesoría a las instancias políticas. El caso
del proyecto de reforma constitucional ampliando la pena
de muerte ilustra la anterior aseveración.
Puesto que la vigencia y promoción de los derechos humanos
representa un objetivo del Estado y, a la vez, una obligación
frente a la comunidad internacional, se perfila como reto
de gobernabilidad insoslayable, en cuya respuesta tienen
que jugar un papel primordial la Procuraduría para la
Defensa de los Derechos Humanos y los organismos no
gubernamentales que actúan en este ámbito; entre otros
motivos, a fin de impulsar y lograr que la acción de los
poderes del Estado, en sus respectivas áreas, sea efectiva y
redunde en el desarrollo humano sostenible.
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Gobernabilidad para el desarrollo humano sostenible en El Salvador. José Luis Lovo-Castelar. Páginas 10-21.
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Gobernabilidad para el desarrollo humano sostenible en El Salvador. José Luis Lovo-Castelar. Páginas 10-21.
La noción de desarrollo humano sostenible se enlaza
estrechamente con el concepto de derechos humanos en
el sentido de que la vigencia y positividad de la legislación
sobre estos derechos son el basamento jurídico de aquella,
dada la extensión de las materias que comprende y de su
imperatividad propia, como normativa de jus cogens.
Perspectivas de género y participación
La respuesta al reto de gobernabilidad democrática
en la perspectiva de género y participación incluye
necesariamente consideraciones sobre la realización,
en la sociedad, del principio constitucional de igualdad
sin distinción de sexo y la aplicación de los tratados que
lo incorporan y desarrollan. Puesto que se manifiestan
ámbitos discriminatorios de la mujer en nuestro medio, es
necesario que se impulsen políticas efectivas para superar
la situación que se presenta. En tal sentido, es necesario
que se fortalezcan las entidades que propenden hacia este
objetivo y que se favorezca su participación al efecto. El
desarrollo humano sostenible en relación con el sector
femenino de la población, que sobrepasa el 50 % de los
habitantes del país, es, de consiguiente, de una magnitud
que impone un esfuerzo de alta prioridad en el Estado.
Situación actual
La atención del reto de gobernabilidad en lo que
denominamos el frente externo compete a las
responsabilidadesdelÓrganoEjecutivoy,dentrodeeste,
del Ministerio de Relaciones Exteriores en un primer
escalón, el cual, por tanto, debe fortalecer sus equipos e
incrementar su papel en función del desarrollo humano
sostenible.
Los aspectos jurídicos y diplomáticos de la gestión de
Cancillería, en consecuencia, deben de ponderarse
a fin de hacerse un diagnóstico adecuado sobre sus
limitantes, necesidades, enfoques y prioridades en toda su
complejidad.
En el ámbito diplomático internacional, la actividad y
presenciadeElSalvadoresmuybaja.Sehaenfrascadoen
atender los aspectos de la mundialización del comercio,
las cumbres presidenciales centroamericanas y los
compromisos externos propios y derivados de los Acuerdos
de Paz. Por lo demás, se ha puesto atención en los asuntos
de la Comisión de Derechos Humanos, en las plenarias
de la Asamblea General y en la atención formal de sus
relaciones bilaterales tradicionales, sin dejar de mantener
la presencia diplomática multilateral en la OEA, ONU-Nueva
York-Ginebra y Bruselas.
Estando sobredimensionado en el país el papel de la ONU,
y careciendo de una entidad planificadora, se ha generado
una serie de dependencias de sus programas de asistencia
técnica y cooperación financiera, además del tradicional
peso de los Estados Unidos. Así, los asuntos bilaterales
y la proyección externa del Estado se están debilitando,
inclusive se está descuidando el problema marítimo
tradicional con Honduras, al que apenas se da seguimiento,
sin tomarse iniciativas o posicionamientos definidos.
La falta de ratificación de la Convención de Viena sobre
los Derechos de los Tratados y de la Convención de las
Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, de importancia
manifiesta, debe de considerarse como un asunto de
fondo, que concierne a materias de relevancia indiscutible.
La iniciativa unionista del gobierno de la República abre
magníficas posibilidades para el cumplimiento de los
objetivos de desarrollo humano sostenible en la región; y
en la consecución de este esfuerzo se valora en el contexto
del reto de la gobernabilidad.
Desafíos
1. FortalecimientodelMinisteriodeRelacionesExteriores
y ampliación de su gestión en el objetivo del desarrollo
humano sostenible.
2. Elaboración de un plan de política exterior amplio y
coherente, que comprenda la definición de objetivos en
ladefensadelosinteresesprimariosdelaRepública.
3. Ampliar la participación de El Salvador en foros y
conferencias internacionales.
4. Mantener la política centroamericana orientada hacia
la creación de una comunidad de Estados en la región.
5. Fortalecer la gestión diplomática bilateral por los
Estados Unidos de América y continuar gestiones para
concertar soluciones apropiadas en el problema de la
ilegalidad de migrantes salvadoreños en dicho país.
6. Revisar la política nacional frente al fenómeno de la
globalización, teniendo en consideración la necesidad
de que no se afecte negativamente el empeño por el
desarrollo humano sostenible.
7. Defender los derechos humanos de los pobladores
salvadoreños en zonas objeto de la sentencia de la
Corte Internacional de Justicia en el conflicto limítrofe
con Honduras y llevar adelante negociaciones que
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permitan la resolución amistosa de las diferencias
existentes en cuanto a la demarcación y la
determinación de los derechos en el golfo de Fonseca
y de los espacios marítimos fuera de este.
8. Llevar adelante estudios sobre tratados internacionales
ratificados que establecen compromisos de ejecución
y de instrumentos no ratificados, cuyo efecto en el país
favorecería el desarrollo humano sostenible.
9. Crear y fortalecer sedes diplomáticas y consulares en
países y lugares en que existen grandes núcleos de
población de salvadoreños.
10. Gestionar cooperación técnica y financiera internacional
en respaldo de programas para el desarrollo humano
sostenible.
3. Burocracia y modernización
de la administración estatal
Frente al reto de gobernabilidad
La gobernabilidad del país requiere de un órgano ejecutivo
caracterizado por una alta capacidad de administración de
la cosa pública, con posibilidades ciertas a diseñar y aplicar
políticas de Estado eficientes, en el amplio espectro de
áreas propias de su mandato constitucional. Este reto se
enfrenta a una realidad social-económica-política definida
tradicionalmente en el concepto de subdesarrollo, vale
decir, significativamente, de un medio de pobreza, incultura
generalizada, escasez de recursos, deterioro ecológico
alarmante y elevada tasa de crecimiento poblacional,
manifestaciones que encabezan una lista abrumadora de
temas y problemas atingentes a las responsabilidades del
gobierno central.
La paz, la estabilidad política y la democracia están
indisolublemente ligadas a la forma en que se responde al
reto de la eficacia administrativa.
Se observa carencias para atender adecuadamente
este desafío, entre ellas: a) de una agenda nacional que
defina rumbos, prioridades y objetivos; b) de políticas
que respondan a los graves requerimientos ostensibles
a largo, mediano y corto plazo; c) de recursos humanos
calificados; d) de asignaciones presupuestarias eficientes;
e) de coordinación y cooperación interna centralizada; y f)
de dirección coherente y motivadora.
La existencia de un aparato burocrático anquilosado, lento
y pesado, dificulta a las autoridades políticas la realización
de un buen gobierno, es decir, la debida utilización de los
mecanismos institucionales en función de los objetivos
planteados en las campañas electorales. En consecuencia,
la función administrativa se trata de realizar fijándose
prioridades con sentido ideológico en los campos político
y económico, con medidas insuficientes y en ocasiones
inadecuadas, descuidándose al sector social.
El reto de gobernabilidad se asume bajo el esquema
internacional de participación en un mundo globalizado,
mediante políticas económicas neoliberales, privatiza-
ciones, apoyo al sector productivo para mejorar su poderío
y competitividad externa y, en lo que se refiere al Estado,
en el diseño de tareas de modernización, en forma limitada.
Los logros en la estabilización y crecimiento económico
se proyectan con fragilidad, entre otras razones, por no
verse acompañados de avances suficientes en el marco
global. Las tendencias recesivas en el sector productivo
son motivo de preocupación al cuestionar la efectividad
del modelo.
Referentes hacia la seguridad ciudadana y jurídica
Recientemente se ha hecho público, a escala mundial,
queElSalvadorocupaelsegundolugarenlacategoríade
delincuencia. Aun cuando pongamos en duda esa ubicación,
no podemos negar que el fenómeno presenta una gravedad
terrible. Las causas que se señalan son principalmente
de índole social; entre ellas, los afectos de una fallida
reincorporación productiva de los antiguos combatientes y
la subcultura guerrista que generó el conflicto; la pobreza
e injusticia social; la repatriación masiva desde los Estados
Unidos de jóvenes delincuentes; la pérdida de valores y la
ansiedad o afán de lucro sencillo generado en la sociedad
por diferentes medios.
La inseguridad ciudadana no pudo enfrentarse a su
caudalidad por las nuevas fuerzas policiales. Más bien, la
casi ausencia de los controles durante la fase de transición
y la ulterior inexperiencia de las nuevas autoridades,
pese a la asesoría internacional, dejaron espacio para el
crecimiento delincuencial.
La inseguridad jurídica en el ámbito administrativo es
una realidad cotidiana, atribuible a la corrupción, a las
incapacidades y negligencias de supuestos “servidores”
públicos. Pese a las buenas intenciones, la lentitud y
falta de respuesta a las solicitudes ciudadanas sigue
siendo prevaleciente. Los ejemplos de casos personales
de experiencias negativas, al acudir a oficinas públicas,
son el pane nostrum quotidianum. Valga significar que el
problema de los registros está siendo enfrentado con
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nuevos mecanismos, si bien la inseguridad registral es otra
cruda realidad.
En materia tributaria, se ha trabajado con bastante fuerza por
parte de las autoridades hacendarias, al grado que existen
reclamos de persecuciones e injusticias que se extienden
en la opinión pública como factor de preocupación.
Los escándalos financieros han evidenciado otros
campos de inseguridad jurídica, dado que los controles y
supervisiones estatales no funcionan apropiadamente.
Otros motivos de inseguridad son de carácter económico,
pues el hombre advierte sus limitaciones en materia de
ingresos salariales, frente al desempleo y subempleo,
así como en la penuria de las potenciales prestaciones
sociales por vejez e incapacidad física para el trabajo. Las
incertidumbres en cuanto a las prestaciones y servicios de
seguridad social son innegables.
Marco de los derechos humanos
Como efecto de la paz, El Salvador dejó de estar en el
banquillo de los acusados como país violador de los
derechos humanos en los foros internacionales.
La creación de la Procuraduría para la Defensa de los
Derechos Humanos (PDDH) ha creado un marco institucional
que, con todo y sus limitaciones jurídicas y financieras, lleva
adelante un trabajo consistente en la materia.
De conformidad con los informes de la PDDH, el mayor
número de casos que se reportan son atribuidos a la Policía
Nacional Civil, por vejámenes y detenciones ilegales, en
el campo de los derechos de la primera generación, es
decir de los derechos civiles y políticos. El segundo lugar lo
ocupa la administración de justicia, por las violaciones a las
normas de debido proceso.
Sin embargo, el área principal donde se advierte el
problema de derechos humanos es en los de la segunda
generación, vale decir, en los derechos económicos,
sociales y culturales. La responsabilidad es atribuible a
la administración central, que no lleva adelante políticas
efectivas, en la medida suficiente, en las áreas de salud,
vivienda, educación y servicios públicos en general.
Perceptivas de género y participación
Sehanpuestoenmarchapolíticasdeapoyoydefensade
la mujer que constituyen una puesta de atención en un
área escasamente atendida. La Secretaría Nacional de la
Familiayel InstitutoSalvadoreñopara el Desarrollodela
Mujer enfrentan el reto de promover el papel primordial
que a estos les corresponde y de superar su situación de
marginalidad y discriminación.
La presencia de la mujer en los altos cargos en el conjunto
de instituciones de conforman el Órgano Ejecutivo es
numéricamente muy reducida, si bien ya han logrado acceso
a puestos ministeriales y jefaturas de entes autónomos. A
niveles técnicos y de mandos medios, la mujer ha logrado
posiciones de manera regular, en una tendencia positiva.
Las mujeres ocupan la mayoría de cargos secretariales en
oficinas públicas, mayoritariamente con remuneraciones
bajísimas que las mantienen en situaciones de pobreza,
con grandes limitaciones para atender sus necesidades
personales y familiares.
Situación actual
El Gobierno de la República se observa con graves
impedimentos para hacer frente al cúmulo de desafíos que
requiere la gobernabilidad democrática para el desarrollo
humano sostenible, según venimos de apuntar.
Limitaciones derivadas de la estructura económico-
social del país y de la falta de un programa de acciones
consistente, como producto directo de los Acuerdos de
Paz, incidieron en que estos campos fueran ubicados en
segundo nivel, ya que en primer lugar había que atender los
compromisos de orden público.
La modernización del Estado, como objetivo definido del actual
gobierno, ha obtenido ligeros avances en algunos ministerios
e instituciones, pero la burocracia sigue siendo lamentable.
Las carencias e ineficiencias institucionales; la falta de agilidad
del soporte administrativo; la incompetencia en jefaturas y
niveles técnicos; la falta de voluntad de trabajo y sacrificio; y
la indisciplina y la corrupción continúan prevaleciendo. Esta
generalización, posiblemente excesiva, debe excepcionarse
con la existencia de cientos de empleados que hacen gala de
la laboriosidad que caracteriza al salvadoreño. Esto no lleva a
concluir que los vacíos y problemas apuntados se encuentran
en la falta de conocimientos y aplicación de la ciencia de la
administración pública para el desarrollo integral, en función
de cada individuo.
Desafíos
1. Robustecer la democracia y la participación, en un
pleno desarrollo de los derechos civiles y políticos
inalienables del individuo, facilitando el acceso de
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los ciudadanos a las instancias gubernamentales,
escuchándolos y brindándoles respuestas.
2. Diseñar y ejecutar políticas que hagan efectivos los
derechos económicos y sociales de las personas en
el cumplimientos de la obligación constitucional de
realizarlos, asumida al recibir los cargos de jefatura del
ÓrganoEjecutivo.
3. Orientar los esfuerzos para hacer que la administración
pública sea ágil y eficiente en el cumplimiento de
sus tareas, bajo el propósito de hacer una realidad el
desarrollo humano sostenible.
4. Asumir la responsabilidad de llevar adelante las
transformaciones necesarias para superar las berreras
que se oponen al desarrollo y, en prosecución de ello,
modernizar las estructuras internas y las concepciones
en que trabajan.
5. Procurar la coordinación, coherencia y cooperación
entre las instituciones estatales, para que cumplan
efectivamente sus responsabilidades eliminando el
derroche de esfuerzos y recursos.
6. Instaurar procedimientos administrativos funcionales
y apropiados para el desarrollo de las funciones de
gobierno, con el fin de servir a la persona humana, que
es el origen y fin del Estado.
7. Ejercer una sana dirección y un liderazgo motivador
que cambie las actitudes de negligencia, descuido
e irresponsabilidad en los funcionarios y empleados
estatales.
8. Mantener programas constantes de capacitación y
actualización profesional de los servidores públicos,
para el mejor cumplimiento de sus tareas.
9. Promover y lograr una mayor participación del pueblo
interesado en la realización de proyectos y en la
explotación de sus propios recursos.
4. Desorden e ineficacia legislativa
Frente al reto de gobernabilidad
El reto de gobernabilidad del país, en lo que concierne
al Órgano Legislativo, se dene principalmente en el
cumplimiento de la responsabilidad de emitir leyes que
constituyan una respuesta adecuada a las exigencias
planteadas en la sociedad para hacer posible el
desarrollo humano sostenible. Este reto requiere un buen
funcionamiento del Poder Legislativo, a cuyo propósito se
establece una serie de requisitos e incompatibilidades y
prohibiciones para los diputados. Dentro de los requisitos
están el de ser personas de notoria instrucción y honradez.
Puesto que no se definen los componentes que configuran
una “instrucción notoria”, existe una total amplitud en lo
relativo al nivel de preparación de los diputados, lo que se
traduce en la designación de personas que no tienen la
formación indispensable para contribuir apropiadamente a
la tarea legislativa.
El fenómeno indicado apunta hacia la dificultad del Congreso
de utilizar con efectividad legislativa los recursos humanos
que lo conforman, puesto que un porcentaje considerable
de ellos carecen de conocimientos que les permitan brindar
aportes válidos; con efecto de ello, la carga del trabajo
se concentra en un reducido número de diputados, cuyo
rendimiento se relativiza por el cúmulo de responsabilidades
asumidas, lo que les impone ocupar la mayor parte de su
tiempo en reuniones, consultas y entrevistas, recortándoles
el tiempo que requiere el estudio y producción normativa.
A lo anterior se aúna la circunstancia de que la Asamblea
no dispone suficientemente de equipos técnicos que
suplan, en la medida requerida, la carencia que venimos
de observar.
Otro aspecto del reto de gobernabilidad deriva del virtual
pandemónium de leyes que existe, expresión que se
emplea para calificar el hecho de que la labor legislativa ha
producido centenares de cuerpos legales emitidos profusa y
desordenadamente, pletóricos de reformas inconsistentes,
con derogatorias expresas, tácitas o implícitas que causan
un mundo de confusiones e inexactitudes interpretativas.
Otro aspecto digno de mencionarse es el del sentido
partidarista prevaleciente, caracterizado por el hecho de
que el interés particular de los partidos es trasladado a las
respectivas fracciones, algunas veces en contraposición
a los intereses generales, lo que afecta negativamente
el producto del trabajo de los legisladores, que se ven
atados a consignas y líneas, por encima de criterios mejor
sustentados y de posiciones personales.
Además, se acusan casos de corrupción, oportunismo,
inmoralidad y componendas deleznables en la pugna por
el poder y los votos. Es decir, hay cuestionamientos de
orden ético de mucha gravedad, que dañan la imagen del
Congreso como un todo.
Puesto que la Asamblea Legislativa es un foro de alta
resonancia ante la opinión pública, se presta a una utilización
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demagógica y teatral, en menoscabo de la bondad de
la función. Ello incide en el desprestigio, en adición al
provocado por los señalamientos de casos personales
entre los mismos diputados. La observación sobre estos
aspectos no desconoce que se producen normalmente en
los parlamentos, en tanto foros políticos de debate, pero
afecta la prosecución de negociaciones y la concertación
de posiciones en aras del interés de la nación.
En resumen, el escenario interno en la Asamblea Legislativa
y la amplísima exigencia técnica que requiere la función
afectan la gobernabilidad democrática.
Frente al reto del desarrollo humano sostenible
La multiplicidad de facetas que demanda impulsar
legislativamente la noción del desarrollo humano sostenible,
demanda la producción de leyes enfocadas a la realización
plena del ser humano, en sí y en sus potencialidades, lo cual
está en la base del humanismo que sustenta y preconiza
la Constitución. Este reto impone un profundo esfuerzo de
revisión de la caótica normativa vigente, en especial la que
se refiere a los aspectos del desarrollo humano sostenible.
La ingente tarea técnica, por tanto, requiere coordinación
con los otros órganos del Estado, cuya iniciativa de ley y
requerimientos se ligan a la tarea de este poder público. La
disposición constitucional que prescribe un orden económico
que asegure a los habitantes del país una existencia digna del
ser humano abarca, además del área normativa, el diseño y
ejecución de políticas por el Ejecutivo.
En esta labor combinada un tema subyacente es el de las
asignaciones presupuestarias, que aprueba la Asamblea
Legislativa; de las que depende la posibilidad de las diferentes
entidades estatales para llevar adelante sus programas y
cumplir sus responsabilidades. La dificultad de la determinación
de partidas en el presupuesto demanda atenciones y tiempos
que no siempre se disponen en el congreso.
Referentes hacia la seguridad ciudadana y jurídica
Propiciar la seguridad ciudadana es una responsabilidad de
la Asamblea Legislativa de orden crítico, que se aprecia tanto
en lo que refiere a la necesidad de aprobar una legislación
idónea, que establezca vías adecuadas para enfrentar
este reto, como en lo relativo a sus atribuciones de elegir
funcionarios, de recibir sus informes y de interpelarlos.
En tal sentido, el tema de la seguridad es políticamente
muy delicado y, además, es objeto de seguimiento en los
medios de comunicación y por la opinión pública. Según
reforma constitucional, las resoluciones de la Asamblea
en cuanto a la destitución de jefes de seguridad pública o
de inteligencia del Estado, por causa de graves violaciones
de los derechos humanos, tienen carácter vinculante
paralaPresidenciadelaRepública.Además,laAsamblea
Legislativa está facultada para constituir comisiones
especiales de investigación, cuyos resultados pueden
aportar soluciones en este ámbito.
En materia de seguridad jurídica, el reto de gobernabilidad
puede apreciarse en la absoluta necesidad de que se
sistematice la legislación secundaria, de manera que su
contenido sea coherente, apropiado, accesible y manejable;,
y que sea supervisado con efectividad en su aplicación. Es
necesario que las personas conozcan sus derechos y los
medios de asegurarlos y defenderlos, lo que no es viable si
la legislación es difusa e inconsistente. Además, hay casos
graves de preceptos constitucionales inexplicablemente
no desarrollados en leyes secundarias, que hacen inviables
derechos formalmente declarados, como es el caso de
la prestación económica que están obligados a pagar los
patronos a los trabajadores permanentes que renuncien
a su trabajo, lo que genera incertidumbre sobre las
posibilidades de obtener dicha prestación.
En resumen, la tarea de la Asamblea Legislativa en relación
con el tema de la seguridad es amplia y multifacética, como
reto de gobernabilidad.
Marco de los derechos humanos
La labor legislativa en el ámbito de los derechos humanos
debe ser profusa, lo que nos impone hacer referencias
ejemplificativas.
Así, se destaca en el ámbito de los derechos políticos
la necesidad de disponer de una legislación electoral
que asegure el debido ejercicio de estos derechos; que
aseguren el respeto a la voluntad del pueblo y permitan
que el proceso se desarrolle con agilidad y confiabilidad.
En relación con los derechos civiles, se destaca la
importancia de que los recursos y procesos creados para
su protección sean modernizados, vale decir, se necesita
de una nueva ley de procedimientos constitucionales.
En materia de derechos económicos, sociales y culturales,
la extensión del mandato es prácticamente inagotable,
tanto en la creación como en el perfeccionamiento de los
instrumentos legales que propendan a su efectividad y
desarrollo.
Paralelamente, a la Asamblea Legislativa le corresponde
el estudio y ratificación de los tratados en esta materia,
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los cuales se producen abundantemente en foros
internacionales, a escalas mundial y regional, representando
un compromiso estatal el sometimiento de aquellos a la
consideración del cuerpo legislativo. Por tanto, el reto
legislativo implica el dominio técnico del derecho de los
tratados y la consideración de cada uno de los convenios
internacionales que introduzca el Órgano Ejecutivo para
determinar su conveniencia nacional y resolver sobre su
ratificación.
Cabría señalar la importancia de que la Asamblea Legislativa
apoye el trabajo de la Procuraduría para la Defensa de
los Derechos Humanos y, en general, de los ministerios
y entidades que tienen responsabilidades en esta área;
para el caso, mediante las asignaciones presupuestarias
requeridas.
Perspectivas de género y participación
En lo relativo a la participación femenina en la Asamblea
Legislativa, se señala que a partir de que se les confirió
el derecho al voto, en 1939, pasaron casi cuatro cuatro
décadas para que una mujer tuviera acceso al Poder
Legislativo (revista ECA, marzo-abril 1997, página 264;
artículo citado).
La Asamblea Legislativa es una institución en la que se
observa, como en los otros órganos del Estado, una
presenciadiminutademujeres.Suescasarepresentación
se liga a la tradicional discriminación de la mujer en esta
sociedad. En la legislatura se ha alcanzado una ampliación
del número de mujeres diputadas, sin embargo, en
consonancia con el número de mujeres que conforman
la población del país, que supera el 52 %, el número aún
es bajo. Es de destacar el hecho de que representantes
femeninas en el Congreso han tenido importantes cargos,
incluso la presidencia; y están jugando un papel descollante,
pese a su reducido número.
En otra perspectiva, corresponde a la Asamblea Legislativa
dictar normas que favorezcan la situación de la mujer en
la sociedad, que continúa siendo de desigualdad, pese a
la norma primaria, tratados y leyes que preconizan que no
deben existir diferencias, que proscriben formalmente.
Es un hecho demostrado (ECA, mayo 1977, artículo “El
mundo laboral de las mujeres en la microempresa” de Julia
Evelyn Martínez, página 403) que la mujer, como propietaria
o empleada de microempresas, y en general en la actividad
económica del país, percibe un ingreso mensual promedio
menor que el del hombre; que tiene menor cobertura en
el sistema de seguridad social y que está casi marginada
de la protección jurídica en las labores de domesticidad.
En fin, el aporte de la mujer a la sociedad se ve restringido
porque las oportunidades de desarrollo y participación son
limitadas por razones de género.
Situación actual
La Asamblea Legislativa se presenta como un foro
pluripartidista en el que se concentra el debate entre las
principales fuerzas políticas ideológicas contrapuestas,
y, por tanto, es un foro valiosísimo en el proceso de
democratización, al consumarse dentro de él la apertura del
sistema hacia todas las corrientes de opinión, superándose
el período del anticomunismo férreo que cerraba cualquier
válvula de manifestación disidente, así como favoreciendo
la comunicación y el conocimiento entre unos y otros,
antes apenas concebible.
El hecho de que los dos partidos mayoritarios no
dispongan de la mayoría necesaria para tomar decisiones
fundamentales ha generado la necesidad de mantener
esfuerzos negociadores en busca de consensos,
obteniéndose con muchas dificultades y hasta tardíamente.
Este tipo de entrampamientos puede resultar paralizante
o afectar la marcha normal de las tareas legislativas en
perjuicio de la gobernabilidad democrática.
Asimismo, la necesidad de llegar a transacciones puede
causar que las selecciones de funcionarios no sean las más
felices o que se aprueben medidas legislativas de dudosa
pertinencia técnica.
El hecho de que muchos de los institutos políticos hayan
llevado como diputados a sus más connotados dirigentes ha
elevado el nivel parlamentario y la opinión nacional de este
Órgano,elcual,contodoysusavancesdemocratizadores,
tiene las limitaciones que antes reseñamos.
La participación ciudadana en la tarea legislativa es diminuta,
tanto en el marco de la institución y sus comisiones como
en cuanto al contacto de los particulares con los diputados.
Desafíos
l. Reforzar la competencia individual de los diputados
mediante capacitación esmerada y continua, con el
propósito de superar deficiencias y lograr mayores
aportes personales.
21
Gobernabilidad para el desarrollo humano sostenible en El Salvador. José Luis Lovo-Castelar. Páginas 10-21.
21
Gobernabilidad para el desarrollo humano sostenible en El Salvador. José Luis Lovo-Castelar. Páginas 10-21.
2. Incrementar el personal técnico de apoyo para agilizar
y mejorar la producción legislativa.
3. Organizar trabajos de revisión de leyes con el objeto de
proceder a una modernización del sistema y de superar
la caótica situación existente.
4. Establecer reglas para efectuar las negociaciones
interpartidarias o de fracciones, a fin de lograr
concertaciones con mayor prontitud y favorecer la
obtención de resultados tangibles
.
5. Consultar y abrir canales de acceso a la participación
ciudadana, individual y de organizaciones interesadas
en los respectivos proyectos de ley.
6.
Establecer canales de comunicación y consulta con
los otros órganos del Estado, para la formulación de
anteproyectos de leyes sobre temas prioritarios para
promover el desarrollo humano sostenible, la seguridad
jurídica y ciudadana y los derechos humanos en general.
7. Preconizar como eje de decisión la búsqueda de
soluciones orientadas hacia el interés general de la
nación, por encima de intereses partidaristas.
8. Erradicar prácticas y mecanismos de compromisos o
de luchas intestinas reñidas con el impecable sentido
ético que debe caracterizar la acción negociadora en el
seno de la Asamblea.
9. Respetar irrefragablemente, por todas las fracciones
legislativas, el derecho de cada uno de sus integrantes
a disentir de las líneas partidistas y a exponer
públicamente las razones de su particular opinión.
10. Fomentar la credibilidad en la Asamblea Legislativa y
en el sistema democrático, identificando los grandes
problemas del país para priorizar la dedicación de
ese foro hacia la búsqueda de fórmulas para sus de
plausibles soluciones, dictando leyes que favorezcan el
desarrollo humano sostenible y superando exposiciones
de carácter demagógico.
22
Revista entorno, Universidad Tecnológica de El Salvador, www.utec.edu.sv, diciembre 2014, número 57: 22-28, ISSN: 2218-3345.
Institucionalidad y gobernabilidad
Resumen
Para llegar a conclusiones aceptables sobre el tema
que anuncia el presente artículo, hemos de partir de
un proceso lógico que otorgue sólidos fundamentos a
nuestra argumentación.
Así, podemos afirmar, sin vulnerar el juicio, que sin
leyes no hay institucionalidad; sin institucionalidad no
hay gobernabilidad; sin gobernabilidad no hay progreso;
sin progreso no hay desarrollo; y sin desarrollo no hay
significación nacional.
Pero el anterior es un polisilogismo abstracto que
debemos aplicar a una situación concreta, verificando las
conclusiones deducidas de premisas sobreentendidas.
2
Palabras clave
Funcionarios públicos, democracia, estado de derecho,
sistema democrático.
Abstract
In order to reach aceptable conclusions on the topic of
this article, we have to start from a logical process that
provides a solid ground to our argumentation.
Therefore, we can say-- without doing any harm-- that
there is no institutionality without laws; if we do not
have institutionality, there is no governability; if there is
no governability, there is no progress; without progress,
there is no development, and without development,
there is no national significance.
But the above is an abstract polysyllogism that we shall
apply to a concrete situation, verifying the conclusions
that have been deducted from overstated premises.
Keywords
Public officials, democracy, the state of right, democratic
system.
1
Doctor en Jurisprudencia y Ciencias Sociales por la Universidad de El Salvador, René Fortín Magaña es abogado, notario y profesor. Fundador del Partido Acción
Democrática; ha ocupado numerosos cargos, entre ellos, decano de la Facultad de Derecho, miembro de la Junta de Gobierno entre 1960 y 1961, y magistrado de
la Corte Suprema de Justicia entre 1997 y 2006. Ha sido candidato a la presidencia de la República y diputado a la Asamblea General. Actualmente es director del
Instituto de Investigación Jurídica de la Universidad Dr. José Matías Delgado.
2
Entimema.
3
Platón. El Estadista.
René Fortín-Magaña
1
Recibido: 12/12/2014 - Aceptado: 22/12/2014
Introducción
En nuestro país, El Salvador, en el año 2015 de la era
cristiana, se conjuga tal cantidad de problemas que resulta
lícito afirmar que se está viviendo una de las crisis más
profundas. No es necesario recordar que una crisis es un
punto de equilibrio que se constituye en atanor tanto para
la degradación como para la superación.
Decimos que sin leyes no hay institucionalidad porque
sabemos de antemano, de acuerdo con nuestra
Constitución, que nuestro país está organizado bajo un
gobierno de normas jurídicas preestablecidas y no bajo
los dictados de un hombre o un grupo de hombres. El
dilema sobre este punto, que se viene discutiendo desde la
antigüedad (“gobierno de leyes o gobierno de hombres”),
3
está resuelto a favor del primer sistema, y no viene al caso
23
Institucionalidad y gobernabilidad. René Fortín-Magaña. Páginas 22-28.
demostrar por enésima vez su validez teórica, a pesar de
los resabios existentes en el planeta.
La institucionalidad que proclamamos, por consiguiente, es
la que está basada en un conjunto de leyes producto de
la voluntad popular, titular de la soberanía, organizadas en
pirámide, en cuya cúspide está situada la Constitución de
laRepública.
Ahora bien, las leyes tienen un destinatario: el cuerpo
social, sin excepciones, y son de obligatorio cumplimiento
tanto para gobernantes como para gobernados. Pero para
que este enunciado teórico se convierta en realidad y los
destinatarios cumplan efectivamente las leyes, hacen falta
dos condiciones: a) que las leyes sean consecuentes con la
razón, la sociología y la historia, es decir, que sean justas y
razonables, convirtiéndose así en derecho positivo, no en un
enunciado virtual o en un instrumentos de la arbitrariedad;
y b) que los destinatarios, anuentes al contrato social, estén
dispuestosacumplirlas(Rousseau,s/r).
Si los destinatarios, especialmente los funcionarios
públicos, no acatan los dictados constitucionales y legales,
se instalan el desorden, la anarquía y la ingobernabilidad.
Es verdad que un dictador puede establecer un orden, pero
ese orden es precario y perecedero. Para que ese orden
fuera digno de consideración, el dictador tendría que ser
omnisciente, virtuoso, valiente, prudente, probo, visionario,
competente y sobre todo, eterno, pues, de no ser así, al
faltar la energía y la ecuanimidad de su larga mano, así
pasaran cincuenta o cien años, que en términos históricos
son un parpadeo, tornará la anarquía y podría reiniciarse el
ciclo de que nos hablaba Aristóteles:
El gobierno de uno solo, basado en el interés general,
se llama monarquía. El de algunos, sea cualquiera su
número, con tal que no se reduzca a uno solo, se llama
aristocracia, es decir, gobierno de los mejores, que debe
tener por objeto el interés general de los asociados. El
de todos, cuando está combinado en vista de la común
utilidad, toma el nombre genérico de los gobiernos, y
se llama República. Tres son las desviaciones de estas
tres formas de gobiernos: la tiranía, la oligarquía y la
demagogia, que son respectivamente la degradación
de la monarquía, de la aristocracia y de la República.
Así, la tiranía es el gobierno de uno solo, que no tiene
en cuenta sino el interés personal; la oligarquía es la
supremacía de algunos en provecho de la clase a que
pertenecen; y la demagogia es el abuso de la autoridad
suprema en beneficio de los pobres. Ninguno de estos
tres gobiernos tiene en cuenta para nada el interés
general (Aristóteles,s/r).
Como diría Nietzsche, giraría la rueda de la historia en un
“eterno retorno”.
Por significativa que sea la clasificación del estagirita, no
tenemos, sin embargo, que sentirnos aprisionados por el
destino, como si todo obedeciera a un plan superior frente
al cual se torna impotente la fragilidad humana. No. Más
que creer que el destino marca la ruta del hombre, creemos
que es el hombre quien construye su propio destino
conjugando la libertad con la voluntad.
Democracia representativa
Dado que, por disposición constitucional, nuestro gobierno
está basado en la democracia representativa
4
con la sola
excepción que autoriza la democracia participativa para
promover la unión centroamericana
5
procede determinar
sí esa representación está bien ejercida y es capaz de
producir buenas leyes, o si, por el contario, la cadena lógica
se rompe en el primer eslabón.
Sobre este punto, nuestra observación cotidiana nos indica,
como un hecho notorio, que tanto los instrumentos para la
representación (sufragio) como la conducta cívica de la mayoría
de los representantes del pueblo son deficientes. Y, si bien la
Constitución ha otorgado a los partidos políticos la prerrogativa
de ser “el único instrumento para el ejercicio de la representación
del pueblo dentro del gobierno”,
6
es con la condición de que se
organicen de acuerdo con lo que la misma disposición establece:
“Las normas, organización y funcionamiento se sujetarán a los
principios de la democracia representativa”,
7
algo que está muy
lejos de cumplirse en nuestro medio, en el cual las cúpulas de
los partidos políticos actúan con una autonomía indebida, sin la
menorobjecióndelTribunalSupremoElectoral.
He aquí, pues, al comienzo de nuestro examen, una
falla fundamental que habría que subsanar para dar
inicio a una reingeniería institucional. Si no se cumple la
Constitución y las leyes por los funcionarios públicos y los
partidos políticos, quienes, para mayor declinación, hacen
alarde de su desobediencia, mal podemos esperar una
institucionalidad saludable.
4
Constitución de la República de El Salvador, 1983, Art. 85, inciso primero: “El gobierno ex republicano, democrático y representativo”.
5
Ibídem. Art. 89 inciso último: “El proyecto y bases de la unión se cometerán a consulta popular”.
6
Ibídem. Art. 85 inciso 2°.
7
Ibídem.
24
Institucionalidad y gobernabilidad. René Fortín-Magaña. Páginas 22-28.
Algo más: la grave falencia señalada es indicativa de una
deplorable falta de cultura cívica. Pero he aquí que a los
altos niveles de cultura se llega por la educación; y sabemos
perfectamente que el método más eficaz para educar es el
ejemplo.Sisonlosfuncionariospúblicoslosquecomienzan
por dar el mal ejemplo, ¿cómo podemos exigirles a los
sectores populares que sean fieles cumplidores de las
normas morales, cívicas y jurídicas? ¿Que sean rectos?
¿Que sean probos? Hay en esto una terrible doble moral,
una hipocresía, que se reduce a un discurso falaz: “Hagan
lo que decimos pero no lo que hacemos”. ¡Con qué vigor el
apóstol José Martí condenaría esta moral perversa!
El mal ejemplo cunde, pues. Por eso debemos responsabilizar,
en primer término, a los malos funcionarios que ha sufrido
el país, cuya arbitrariedad, su desacato, su corrupción, su
falta de pudor cívico, su ostentación, su saqueo de las arcas
públicas, su soberbia, su codicia y su abandono del bien
común se constituye en el principal componente criminógeno
en el cual la gobernabilidad es tan precaria que no es una
exageración hablar de un casi “Estado fallido”, como ya ha
sido calificado el nuestro por respetables observadores.
El progreso, por su parte, supone una conjunción de
esfuerzos, tanto del sector público como del privado,
que dentro de un orden respetable (una institucionalidad
legítima) sepa combinar, con capacidad y dedicación,
pensando en el interés general, los diversos factores de la
producción. De no ser así, ¿cómo y cuándo saldremos de los
infamantes títulos de países marginales y subdesarrollados
que no tienen ninguna significación, ninguna, en el mundo
globalizado y técnicamente avanzado de nuestros días? Un
mundo que marca un porvenir insospechado, un horizonte
inalcanzable para quienes no tengan el coraje de vivir y
progresar conforme los cánones de la recta razón.
Las consideraciones anteriores están orientadas hacia la
consecución de una meta que se ha venido persiguiendo
desde la independencia de nuestro país, en 1821. Esto
significa que por cerca de dos siglos, tropezando y
levantándonos, hemos ido en pos de una esquiva utopía:
el Estado Democrático Constitucional de Derecho, que,
como los espejismos del desierto, más se desvanece
cuando más nos aproximamos a él. Cuatro constituciones
federales y trece constituciones nacionales dan fe de una
línea zigzagueante.
Pero el caso es que, siguiendo la clasificación del tratadista
de Derecho Constitucional Karl Loewestein, nuestras
constituciones han estado muy lejos de ser normativas.
En algunos casos han llegado a ser nominales. Pero en
la mayoría de ocasiones han sido semánticas, es decir,
juegos de abalorio, luces de bengala, disfraces al gusto del
dictador de turno que han imposibilitado la aplicación del
paradigma democrático que hace fuertes a los pueblos:
los gobiernos de leyes, no de hombres; la vigencia de una
institucionalidad eficaz; la rectitud de los gobernantes; y la
generalyconstanteeducacióndelpueblo(Loewestein,s/r).
Los Acuerdos de Paz, suscritos el 16 de enero de 1992,
proclamaron —una vez más— la vigencia del Estado de
Derecho que quedó consagrado en la Constitución de 1983
y sus reformas de 1991 y 1992. Desde que se firmaron
dichos acuerdos y se dio por decreto al FMLN, dominado
por las FPL, calidad de partido político, su ascenso al
gobierno era potencial. Luego, no tiene por qué extrañarnos
que esa posibilidad se haya convertido en realidad, si bien
tenemos que deplorar que ese ascenso se haya obtenido
por medio de una imposición desmedida encabezada por
elPresidentedelaRepública,yconunaactuacióndelTSE
que, por lo menos, dejó perder una sustancial cantidad de
“votos impugnados” que se quedaron en el vacío.
Poco a poco, sin embargo, lo que parecía una gran conquista
se fue convirtiendo en una ilusión, en una burbuja, en un
texto más, volcado hacia la retórica y no a la normatividad,
con la salvedad de que, por primera vez en nuestra historia,
laSaladeloConstitucionaldelaCorteSupremadeJusticia
ha realizado ímprobos esfuerzos por romper una perniciosa
práctica marginal y ha colocado las cosas en su lugar.
La gran paradoja, sin embargo, es que, a pesar de los
grandes fracasos históricos que han demostrado los
regímenes totalitarios, han surgido una vez más en
Suramérica nuevos regímenes de esta clase que ahogan
todas las potencias humanas. No hemos vivido en plenitud
el Estado de Derecho, y surgen ya, con el aplauso de
numerosos sectores, gobiernos no solo dictatoriales sino
omnipotentes que están conduciendo a sus pueblos a
situaciones de verdadera postración, con el agravante de
que, por medio de amañadas reformas a la Constitución, y
forzado culto a la personalidad, pretenden eternizarse en
el poder.
Vale la pena recordar, sobre este punto, que la alternancia y
la alternabilidad han constituido durante mucho tiempo un
paradigma inviolable. Ahora resulta que, en un inconfesable
giro de timón, lo democrático es la reelección eterna,
mientras que la limitación de los periodos de gobierno no
es más que una liviandad burguesa y reaccionaria.
No pensaban así nuestros héroes del 2 de abril de 1944
cuando se insurreccionaron contra el dictador Maximiliano
Hernández Martínez; y menos el pueblo entero cuando por
25
Institucionalidad y gobernabilidad. René Fortín-Magaña. Páginas 22-28.
medio de la célebre “Huelga de brazos caídos”, del 5 al 9
de mayo, terminó por derrocar al gobernante que había
prolongado su usurpación por 13 años: una minucia si los
comparamos con los estándares actuales en los que los
gobernantes se acercan a los sesenta años de aplicación
de una mano tiránica y voluntariosa sin margen para la más
mínima protesta. Nuestra actual Constitución mantiene,
afortunadamente, el paradigma de la alternancia.
8
Estrechando más el foco para examinar los acontecimientos
de larga data ocurridos en nuestro país, conviene recordar
que, aun cuando el siglo XX nació bajo el impulso de las
ideas renovadoras de “los cuarenta y cuatro”, movimiento
que, en 1894, dio nombre a la ciudad heroica, derrocando
a la dictadura bicéfala de los hermanos Carlos y Antonio
Ezeta, la meta del Estado de Derecho no se ha podido
alcanzar.
Luego del régimen benéfico del doctor Manuel Enrique
Araujo, no tardó en aparecer la dinastía Meléndez Quiñonez
de ingrata recordación. Un respiro democrático constituyó
elgobiernodeldoctorPíoRomeroBosque,quepermitiólas
primeras elecciones libres que llevaron al poder al ingeniero
Arturo Araujo con la suprema ayuda del maestro Alberto
Masferrer, quien proclamaba el Mínimum Vital como un
imperativo ético de la civilización. Luego, la larga noche de
50 años de gobierno militar, después de los cuales —era
inevitable— estalló la cruenta guerra civil.
No hay experiencias que valgan para las duras testas
de nuestros políticos, embriagados por el fanatismo de
sus respectivas ideologías. Un bipolarismo extremo que
ha asfixiado otras opciones se apoderó del país en una
interminable guerra fría sin cuartel.
Los primeros triunfadores, después de jurar la paz y la
inclusión, gobernaron para el sector económico más
poderoso de la nación, aproximándose a lo que podríamos
llamar una plutocracia.
En el otro extremo, los segundos, igualmente radicales,
depuraron sus cuadros hasta conquistar la hegemonía
y la exclusividad del movimiento insurgente, con un
desenfrenado populismo y clientelismo, en ostentosa
comunión con el socialismo del siglo XXI, aproximándose a
lo que podríamos llamar oclocracia.
¿Qué nos depara el futuro? ¡Cuánta falta nos haría una
pitonisa que, como en la antigua Grecia, nos predijera un
alentador porvenir!
Pero el cielo está nublado. Y corremos sin rumbo hacia
el abismo. A menos que la cordura y el coraje de nuestro
pueblorecojadenuevo,comoSísifo,laenormepeñaque
por enésima vez hay que subir a la montaña.
Al escribir estas líneas, leo en uno de los medios escritos de
nuestro país lo siguiente: “El Directorio Ejecutivo del Fondo
Monetario Internacional (FMI) alertó ayer que la dinámica
de la deuda pública salvadoreña es insostenible, y alertó
que las presiones sociales y políticas están atrasando la
adopción de medidas encaminadas a ajustar las finanzas
públicas. Así, según las proyecciones del Fondo, la deuda
públicadelSectorPúbicoNoFinanciero(SPNF),incluyendo
los compromisosexternos del Banco Central de Reserva
(BCR),representarán,alcierredeesteaño(2014),el60%
del Producto Interno Bruto (PIB) salvadoreño, 2.7 puntos
más que en 2013. El ratio de la deuda se elevaría al 61.9%
en 2015 y alcanzaría el 70% en 2019, añadió el reporte. El
déficit fiscal se reduciría apenas 0.1 puntos en 2014, hasta el
4% del PIB, pero en 2015 se prevé un incremento hasta del
4.4%. Los ingresos tributarios, por su parte, se mantendrán
en 15.2% en 2014 y 2015. De hecho, para este año se prevé
una reducción de 0.2 puntos respecto a 2013. La dinámica
de la deuda pública se está volviendo insostenible, los
déficit fiscales y la cuenta corriente externa aumentaron,
y las necesidades brutas de financiamiento son elevados
alertó el Directorio Ejecutivo” (Diario El Mundo, 2012).
Sialosdatosanteriores,deporsíescalofriantes,añadimos
la corrupción galopante que padece el país y el invasivo
ataque de las llamadas “maras”, vinculadas con el narco
tráfico, no es posible eludir, en efecto, el calificativo de
“Estado fallido”, que desde varias vertientes ha sido
aplicadoaElSalvador.
El día treinta de marzo del año dos mil once, el presidente
de la República, Mauricio Funes Cartagena, sancionó
la Ley de Acceso a la Información Pública, normativa
que fue impulsada desde mucho antes por diferentes
organizaciones de la sociedad civil, organizadas en lo
que se llamó “Grupo Promotor de la Transparencia”. La
ley
—que en todo caso constituye una conquista popular—
fue, sin embargo, recortada y modificada en varios trayectos
de su proceso oficial de formación.
En efecto, el proyecto que conoció la Asamblea Legislativa
tenía por nombre “Ley de Transparencia y Acceso a la
Información Pública”. Esa denominación fue recortada
para dejarla con el nombre actual de “Ley de Acceso a
la Información Pública”, y muchas de sus disposiciones
8
Constitución de la República de El Salvador, 1983, Art. 154
26
Institucionalidad y gobernabilidad. René Fortín-Magaña. Páginas 22-28.
más importantes fueron cambiadas o suprimidas. La
desaparición en el título de la palabra transparencia privó
a la ley de la obligación de proporcionar de oficio una
información importante y de avanzar hacia una rendición
de cuentas de los funcionarios públicos. El Instituto de
Acceso a la Información Pública, por otra parte, integrado
por cinco comisionados y sus respectivos suplentes, es
nombrado,segúnlaley,porelPresidentedelaRepública,
en vez de serlo de forma pluri-institucional, como lo
preveía el proyecto, para mencionar algunos ejemplos.
Y, en la práctica, el funcionamiento no solo del instituto
sino de todos los organismos que vertebran la institución,
han sido afectados o desatendidos varias veces sin causa
justa. La Asamblea Legislativa, por ejemplo, se ha negado
a proporcionar el listado de sus asesores y colaboradores.
De este modo, la corrupción ha llegado a niveles tan elevados
como la criminalidad, con características y consecuencias
verdaderamente alarmantes, sin que hasta esta fecha se
conozca un plan de combate verosímil y bien estructurado,
sobre bases científicas y no empíricas u ocasionales.
ParaenfrentarlaapremiantesituaciónquesufreElSalvador,
solo hay dos caminos: a) una dictadura férrea que con mano
dura aplique los correctivos que sean necesarios; o 2) la
aplicación exacta del Estado Democrático Constitucional
de Derecho.
Sibiencomienzanaoírsevocesqueclamanporlaprimera
solución y hasta invocan el ejemplo de la administración
del general Maximiliano Hernández Martínez, ya hemos
expresado nuestras críticas a “los gobiernos de los
hombres”.
Luego, solo queda la enérgica aplicación del “Estado de
Derecho” que, en esencia, no es un régimen débil sino está
dotado de la coercibilidad necesaria para hacer cumplir las
normas que lo caracterizan.
Cabe aquí hacer un forzosa aclaración: con frecuencia
se oye a algunos dirigentes políticos afirmar, sin mayor
análisis, que todos los regímenes son “de derecho”,
puesto que todos los países tienen leyes. Esta afirmación
es errónea y nos llevaría a una prolongada discusión
sobre un tema de filosofía jurídica que excede los límites
del presente trabajo. Nos basta con negarla y expresar
que las leyes son meramente instrumentales y pueden
contener verdaderas monstruosidades, como ha quedado
claramente demostrado con los regímenes totalitarios que
surgieron en Europa en el siglo XX, y los que han emergido
en el siglo XXI.
Características de un Estado de Derecho
Las leyes no agotan el Derecho. Este tiene más e insustituibles
componentes: valores (justicia, libertad y orden), y componentes
históricos y sociológicos, además de potencias inherentes al
hombre, como son los derechos fundamentales.
Para esquematizar, diremos que un Estado de Derecho
tiene las siguientes características:
• Soberaníapopular.
• Sufragiouniversalypluralismopolítico.
• Orden constitucional y sometimiento a la ley de
gobernantes y gobernados.
• Divisióndepoderes.
• Régimendelibertades.
• Respetoalosderechosfundamentalesdelhombreyde
la mujer.
• Transparencia en las actuaciones de los servidores
públicos.
• Persecucióndelinterésgeneralobiencomún.
A lo largo del siglo XIX florecieron dos escuelas de Derecho
que se han tornado clásicas: 1) la escuela histórica; y 2) la
escueladelaJurisprudenciaSociológica.
El padre de la primera fue el jurista alemán Friedrich Karl
Von Savigny, cuya obra fundamental fue De la misión de
nuestro tiempo para la legislación y la ciencia del derecho.
Nacido en Fráncfort del Meno, el 21 de febrero de 1779, y
fallecido en Berlín el 25 de octubre de 1861. Defendió “el
espíritu de los pueblos” (volkgeist) como manifestación de
una comunidad concreta nacida de sus usos y costumbres,
frente a la pretensión reinante de la concepción de una
codificación unificada, aplicable de forma general, válida
para el conjunto de la humanidad, al estilo del “Tratado de
la Paz Perpetua” de Immanuel Kant.
Porelcontrario,otrojuristaalemán,RudolfVonIhering,nacido
en Aurich, Hanóver, el 22 de agosto de 1818 y fallecido en
Gotinga, el 17 de septiembre de 1892, fundador del método
teleológico, ha sido llamado “el padre de la jurisprudencia
sociológica”, y sustentó la tesis de que el derecho vale por
losnesquepersigue.SusobrasfundamentalesfueronEl
espíritu del Derecho Romano, en la cual, más que detenerse
en un examen detallado, desentrañaba la esencia de las
normas jurídicas, perdurables en el tiempo; y, sobre todo, El
fin del derecho, en la que sostiene que la lucha por el derecho
es un deber ético. De él son estas vibrantes palabras:
27
Institucionalidad y gobernabilidad. René Fortín-Magaña. Páginas 22-28.
La idea del derecho encierra una antítesis que nace de
estas ideas de la que es completamente inseparable: la
lucha y la paz; la paz es el término del derecho, la lucha
es el medio para alcanzarlo… se podrá objetar que la
lucha y la discordia son precisamente lo que el derecho
se propone evitar, porque semejante estado de cosas
implica un trastorno, una negación del orden legal, y no
una condición necesaria de su existencia. La objeción
podría ser justa si se tratase de la lucha de la injusticia
contra el derecho; pero aquí se habla de la lucha
del derecho contra la injusticia. Si en esta hipótesis
el derecho no lucha, es decir no hace una heroica
resistencia contra aquella, se negaría a sí mismo. Esta
lucha durará tanto como el mundo, porque el derecho
habrá de prevenirse siempre contra los ataques de la
injusticia. La lucha no es, pues, un elemento extraño
al derecho antes bien es una parte integrante de su
naturaleza y una condición de su idea. Todo derecho
en el mundo debió ser adquirido por la lucha; esos
principios de derecho que están hoy en vigor ha sido
indispensable imponerlos por la lucha a los que no los
aceptaban, por lo que todo derecho, tanto el derecho
de un pueblo como el de un individuo supone que el
individuo y el pueblo están dispuestos defenderlos.
El Estado de Derecho está íntimamente ligado con el
sistema democrático. Pero aquí surge una grave dificultad
porque todos los gobiernos, aún los más antagónicos, se
proclaman democráticos, conscientes de que la democracia
ha venido ganando su lugar en la historia después de vencer
regímenes políticos en los cuales la voluntad popular estaba
postergada.
En un libro que se ha vuelto clásico —La democracia y
sus críticos—, el profesor emérito de ciencias políticas
de la Universidad de Yale, Robert A. Dahl, expresa estas
elocuentes palabras:
Hoy la idea de la democracia goza de universal
popularidad. La mayoría de los regímenes políticos
aducen algún tipo de títulos para hacerse acreedores
al nombre de “democracia”, y los que no lo hacen,
suelen insistir en que su caso particular de gobierno
no democrático es una etapa indispensable en el
camino hacia la “democracia” que en última instancia
es su objetivo. Hasta los dictadores parecen creer en
nuestros días que adoptar una o dos pinceladas de
lenguaje democrático es un ingrediente imprescindible
para su legitimidad (Dahl,s/r).
Para simplificar las causas de esta ubicuidad diremos que,
por lo menos, existen tres clases de democracia: directa,
participativa y representativa, las cuales invocan sus
respectivos títulos para utilizar ese nombre. La democracia
directa era posible en el ágora de Atenas, pero viendo hacia
el futuro acaso se renueve su posibilidad mediante el uso
virtual de las redes sociales. La participativa, que se lleva
a cabo mediante plebiscitos y referendos, es aceptable
para algunos casos especiales, como hemos ejemplificado
arriba con la disposición de la Constitución nacional que la
contiene. Y la representativa, es la que establece nuestra
Constitución “como regla general, y se realiza mediante el
sufragio periódico”. De modo que el simple calificativo de
democrático es un adjetivo genérico al cual le hace falta
una diferencia específica para “retratar” con propiedad a
qué clase de gobierno nos referimos, sin perjuicio de la
legítima reserva mental que nos autoriza a distinguir la
palabra enunciada y la realidad practicada. En todo caso,
nuestro paradigma, vencidos todos los obstáculos, sigue
siendo el Estado Democrático Constitucional de Derecho,
cuya función social nos permite agregarle el cognomento
de “Promotor del bien público”.
Por último, afirmamos que la insignificancia internacional
de los países de Centroamérica solo tiene una solución:
la integración; y no solo la integración económica, sino la
política, tal como nacimos a la vida independiente.
Como hemos afirmado, cuatro intentos de unión hemos
tenido a lo largo de nuestra historia sin contar con las
llamadas “Bases de la Constitución Federal” aprobadas
el 17 de diciembre de 1823. Con fundamento en ellas, los
representantes del pueblo de Centroamérica, congregados
en Asamblea Nacional Constituyente, decretaron el 22
de noviembre de 1824 la primera Constitución Federal
denominando a la nueva República “Federación de
Centroamérica”,compuestaporlosestadosdeCostaRica,
Nicaragua,Honduras,GuatemalayElSalvador.El13defebrero
de 1835 se dictaron reformas a la primera Constitución,
equivalentes a una nueva, sin que se haya podido detener
elcolapsodelaprimeraRepúblicaFederal,queseprodujo,
finalmente, en 1838. Un nuevo intento de unión se realizó
produjo en 1898, entre los Estados de Honduras, Nicaragua
yElSalvador,loscualesconstituyeronlos“EstadosUnidos
de Centroamérica”, sin que la unión pudiera consolidarse.
Finalmente, un nuevo intento se produjo el 9 de septiembre
de 1921, entre los representantes de Guatemala, Honduras
y El Salvador, quienes decretaron la constitución de la
RepúblicadeCentroaméricadeefímeraduración.
Precluidos los intentos políticos constitucionales, se
suscribióen1951laCartadeSanSalvador;ysusaspectos
económicos se normaron en el Tratado General de
Integración Económica Centroamericana de 1960.
28
Institucionalidad y gobernabilidad. René Fortín-Magaña. Páginas 22-28.
Pero, a pesar de todos esos intentos y otros posteriores,
que sería prolijo enumerar, el tema de la integración
política, organizada como un nuevo Estado unitario o
federal, precedido tal vez por una confederación, ha venido
perdiendo fuerza, al grado que se ha tornado en una utopía
de mayor complejidad que el Estado de Derecho.
Y, sin embargo, desde un punto de vista racional, para
acercarnos a una economía de escala, y aproximarnos a una
presencia internacional significativa, la unión centroamericana,
cuyo estandarte solo levantan en la actualidad algunas
personas ilusas cuyos pregones son vistos con total desinterés,
sigue siendo un desiderátum formidable.
Conclusiones
• Esurgentequelospartidospolíticosseorganicen“sujetándose
a los principios de la democracia representativa”
• Es urgente que el Tribunal Supremo Electoral cumpla
estrictamente todas las funciones que, le otorga la
Constitución.
• Es urgente que la Asamblea Legislativa ejerza sus
atribuciones, apartándose de banderitas partidarias y
pensando en el interés general.
• Es urgente elevar el nivel cívico y cultural de nuestro
pueblo a través de una educación en la que el ejemplo
de los gobernantes sea el principal instrumento.
• Es urgentearmary consolidar unaculturade respeto
a las decisiones de las instituciones de los tribunales de
justicia.
• Esurgentedistenderelclimadepolarizaciónpolíticaen
procura de una administración incluyente que conduzca
a la meritocracia del sector público.
• EsurgenteatenderrigurosamentelosdictadosdelaLeyde
Acceso a la Información Pública y demás instrumentos legales
que combaten la corrupción de los servidores públicos.
• EsurgentedepurarymejorarlaPolicíaNacionalCivily
dotarla de más y mejores recursos, así como a la Fiscalía
GeneraldelaRepública.
• Es urgente trazar un plan cientíco de combate a la
criminalidad.
• Esurgentetomarconcienciadelanecesidaddeconvertir
en realidad los dictados de un Estado Democrático
Constitucional de Derecho en contra de otros sistemas
de organización política.
• Es urgente la cooperación de todos los sectores de la
sociedad para superar la crisis que actualmente sufre
nuestro país. “La triple hélice del desarrollo” —gobierno,
empresa y universidad— es la mejor vía para el progreso
y el desarrollo de nuestro pueblo.
Referencias
Diario El Mundo (marzo de 2012)
Aristóteles(s/r).La política. Capítulo V.
Constitución de la República de El Salvador (1983). El
Salvador:Fespad.
Dahl,R.A.(s/r).La democracia y sus críticos. Barcelona.
Loewestein,K.(s/r).Teoría de la Constitución.
Rousseau,J.J.(s/r).El contrato social.
29
Revista entorno, Universidad Tecnológica de El Salvador, www.utec.edu.sv, diciembre 2014 número 57: 29-38, ISSN: 2218-3345.
Liderazgo político
y el funcionario público
Resumen
El concepto de liderazgo, hoy tan de moda, es en realidad
relativamente nuevo. Previo a 1930, el interés académico
en dicho concepto era poco evidenciado por la escasa
disponibilidad de material en el tema. El interés era
más en los aspectos de gestión operativa: ejecutar
acciones específicas a través de otros en función del
poder, el conocimiento de materia o rigurosos sistemas
administrativos. El propósito de este artículo es una
revisión del proceso evolutivo del concepto liderazgo-
líder: el ejecutar acciones a través de otros en función de
aquellas características propias de un líder; definir dichas
características; elaborar sobre cada una de ellas; y arribar
a una definición concreta de líder moderno. También es
nuestro propósito relacionar los conceptos de liderazgo-
líder con el entorno de la política, y a su vez extender
estos al funcionario público como una palpable expresión
del líder político, enunciando ciertos aspectos propios
de estos todavía ausentes en nuestro ámbito; actitudes
y conductas que generan una desconfianza institucional
generalizada en la población.
Palabras clave
Liderazgo, poder, líder, política, funcionario público.
Abstract
The concept of leadership, so fashionable today, is a
relatively new concept. Before 1930, there was not much
academic interest in the area of leadership as evidenced
by the limited availability of material on the subject.
The interest was set more on the traditional aspects
of operations management: executing specific actions
through others on the basis of power, acquiring knowledge
on the subject matter or about rigorous administrative
systems. The purpose of this article is to review the
evolutionary process of the concept of leadership -
leader: to execute actions through others based on the
characteristics of a leader; to define said characteristics;
to elaborate on each of them, and to arrive at a concrete
definition of what constitutes a modern leader. It is
also our purpose to relate the concepts of leadership -
leader to the political environment and to make them
reach the public official as a tangible expression of the
political leader stating certain aspects still absent from
our environment; [knowing that] some behaviors and
attitudes generate a widespread institutional mistrust
among the population.
Keywords
Leadership, power, leader, politics, public official.
1
Ingeniero Industrial, MBA en Comportamiento Organizacional, MSc en Informática MIS. Docente de Maestrías y Postgrado de la Universidad Tecnológica de El Salvador.
Investigador Asociado. Experiencia en alta gerencia en empresas multinacionales.
Carlos Romero-Cañadas
1
Recibido: 02/11/2014 - Aceptado: 12/12/2014
Introducción
El liderazgo político es, hoy día, un atributo en mucha
demanda pero de poca oferta. El buen líder político es
una especie en peligro de extinción Hablan mucho de los
problemas, de todo lo que hay por hacer, pero muy poco
se habla de lo que se va a hacer, de las acciones concretas
que se deben tomar. Los discursos están repletos de
generalidades diseñadas para ganar elecciones; para
mantener cierta calma en la población; para el beneficio
propio. El mundo, en estos tiempos de información
instantánea, ha dejado de producir líderes cuando cuentan
y donde se necesitan. Ser líder político hoy día es llenar
estadios, plazas y bulevares, subirse al entablado, decir
30
Liderazgo político y el funcionario público. Carlos Romero-Cañadas. Páginas 29-38.
unas cuantas incoherencias y escuchar los vítores de las
despistadas masas; genios regalones que invocan débiles
dogmas ideológicos aprovechándose de la debilidad de las
instituciones democráticas y de la pobreza de sus pueblos,
para enquistarse en el poder o para aprovecharse de este.
Seresinexiblesquepiensanquenegociaresdoblegar;que
buscan silenciar toda oposición; que masacran a propios
y extraños, alimentando así su extrema adicción al poder
en detrimento del bienestar del colectivo; y, en el peor
de los casos, operan en la oscuridad, detrás del telón. El
descontento con la clase política es preponderante a escala
mundial. Eric Schmidt, presidente de Google, empresa
americana famosa por su buscador en internet, dice:
Me gustaría encontrar la manera de traer de regreso
un modelo más robusto de liderazgo, responsable
y respetuoso, capaz de dirigirse a los problemas y
solucionarlos, en lugar de solo hablar de ellos. Nos falta
la clase de liderazgo que conducirá a las sociedades
hacia adelante, y algo está mal cuando es tan difícil
maniobrar políticamente (SchmidtyCohen,2013).
¿Cuál es la importancia de buenos líderes políticos? La
prosperidad del colectivo es directamente proporcional a
la calidad del liderazgo político. ¿Qué debemos esperar de
nuestros líderes políticos? ¡Nada! Las sociedades no deben
de esperar; las sociedades deben de exigir, demandar más;
deben de forzarlos a enfrentar las consecuencias de sus
actos; deben de exigir meritocracia. Un buen líder político
no puede estar ciegamente amarrado a los colores de
un partido o de una gremial, mucho menos a sus propios
intereses sobre los intereses de aquellos que representa.
Un buen líder político pondrá siempre los intereses de país
por encima de todo otro interés. La incuestionable meta de
todo líder político es velar por la prosperidad de todos los
que representa.
¿Qué es un líder? Se usan las palabras capacidad, guiar,
inspirar, comunicar, influir, entre otras, como características
cruciales de un líder. Martin Luther King Jr. dice: “Un genuino
líder es aquel que no busca consenso; un genuino líder es aquel
que construye consenso” (King, 2014). Profundo pensamiento:
el que busca consenso busca a aquellos que concuerdan con
su pensamiento, el militante, el dogmático, el interesado, los
allegados, la palabra negociación no está en su vocabulario,
confronta el desacuerdo; en cambio, el que construye consenso
construye los espacios necesarios para concertar; propone y
propone; sus propósitos son para beneficio del colectivo, no
es excluyente; la negociación es el concepto central de su
proceder; sabe que la paciencia es una virtud.
En esencia, un líder provoca acciones del colectivo a través
de la persuasión, pero para persuadir hay que tener una
clara dirección. Inspira, asocia y compromete a otros con
una visión; es competitivo y feliz; con un buen grado de
autoconciencia y autoregulación, de empatía y socialización;
comunicativo, alguien que nunca cierra las puertas al
diálogo; alguien firme y contundente en su actuar cuando
las circunstancias lo demandan. Añadiremos: un líder es
saludable, sereno, sincero, sencillo, simpático, servicial,
sinérgico,lassieteSdelosgrandeslíderesdesdetiempos
inmemoriales (Cubeiro y Gallardo, 2013) Es de sumo interés
enfatizar en la importancia de una visión clara. Es imposible
liderar sin causa. Sincausanohaymensaje; sin mensaje
no hay dirección. Las palabras clave son: inspira, asocia,
compromete, visión.
Entonces, ¿cuál sería una razonable definición? Proponemos
como definición de un líder moderno: Un líder inspira
no doblega, mucho menos aporrea; inspira con su
comportamiento, sus maneras, su compromiso; un líder
asocia a aquellos en su entorno, lima asperezas entre ellos;
un líder compromete a todos no solo a unos, desarrolla el
esfuerzo comunitario; todo alrededor de una visión, una
visión creíble que todos creamos posible, una visión común,
aceptada por todos como viable, como el camino que se debe
seguir. El enfoque de este artículo es una revisión del proceso
evolutivo del concepto liderazgo- líder: el ejecutar acciones
a través de otros en función de aquellas características
propias de un líder; definir dichas características; elaborar
sobre cada una de ellas; y arribar a una definición concreta
y justificable de un líder moderno. También es nuestro
propósito relacionar los conceptos de liderazgo-líder al
entorno de la política, tanto comunitaria como nacional; y
a su vez extender estos al funcionario público como una
palpable expresión del líder político, enunciando ciertos
aspectos propios de estos todavía ausentes en nuestro
ámbito: actitudes y conductas que generan en la población
una desconfianza institucional generalizada.
Evolución conceptual
El concepto de liderazgo es relativamente nuevo. Previo a
1930, el interés académico en dicho concepto era poco,
evidenciado por la escasa disponibilidad de material en
el tema. El interés era más en los aspectos de gestión
operativa: ejecutar acciones específicas a través de otros
en función del poder, del conocimiento de materia o de
rigurosos sistemas administrativos. La literatura de la época
se concentra primariamente en los aspectos de gestión
y poder. Sinembargo, es de suma importancia examinar
cómo los diferentes conceptos en el tema han venido
evolucionando, dicha evolución se basa en la percepción del
papel que juega el ser humano en entornos organizacionales
ocomunitarios¿Quélomotiva?Revisaremoseltrabajode
varios emblemáticos autores de su época: Frederick Taylor,
31
Liderazgo político y el funcionario público. Carlos Romero-Cañadas. Páginas 29-38.
padre de la dirección científica; Max Weber, el poder emana
de la autoridad (posición); Chester Barnard, la persuasión
como herramienta de motivación; Mary Parker Follet, el
empoderamiento, el “poder con” versus el “poder sobre”,
entre otros, y concluiremos con opiniones de Rosabeth
Moss Kanter .
Frederick Taylor, padre de la de dirección científica,
establece cuatro principios fundamentales de cómo se
hace el trabajo, de cómo se administran los procesos
productivos. La gerencia: elabora una ciencia para la
ejecución de cada una de las operaciones del trabajo;
selecciona científicamente a los trabajadores, los adiestra,
les enseña y los forma; colabora cordialmente con los
trabajadores para asegurarse de que el trabajo se realiza de
acuerdo con los principios de la ciencia que se ha elaborado;
toma bajo su responsabilidad todo aquel trabajo para el
que está más capacitada que los obreros (Taylor, 1911).
SegúnFernandaOrozco,elllamadotaylorismo provee una
visión microscópica del hombre, una concepción negativa
del hombre. Asume que la persona solo está motivada por
las recompensas económicas, salariales y materiales. La
comprobación científica se refiere al cómo y no al porqué de
la acción del operario (Orozco, 2012). El taylorismo descarta
la necesidad de un líder, un supervisor es suficiente.
Max Weber argumenta que el tipo de organización
administrativa puramente burocrático es capaz de lograr
el más alto grado de eficiencia: es el medio formal más
racional que se conoce para lograr un control efectivo
sobre los seres humanos, superior a cualquier otra forma de
organización en cuanto a precisión, estabilidad, disciplina
y operatividad. Hace posible calcular resultados precisos,
necesarios para conducir la organización, y es capaz de
realizar cualquier tipo de tareas administrativas. Weber
considera a la burocracia como un tipo de poder y no
como un sistema social; el poder emana de la autoridad, es
decir, tener autoridad es tener poder. Los tipos de autoridad
para Weber son: la autoridad tradicional; la autoridad
carismática y la autoridad racional, legal o burocrática. Por
lo tanto, Weber sugiere que el modelo de la burocracia debe
estructurarse sobre la base de lo siguiente: Carácter legal
de las normas y de los reglamentos, carácter formal de
las comunicaciones, racionalidad en la división del trabajo,
impersonalidad en las relaciones de trabajo, jerarquía bien
establecida de la autoridad, rutinas y procedimientos de
trabajo estandarizados en guías y manuales, competencia
técnica, especialización de la administración y de los
administradores, profesionalización de los participantes,
completa previsibilidad del funcionamiento (Weber,
1922). En resumen, la autoridad y el poder resultante son
inherentes al nivel del cargo y no a la persona. Esto descarta
la necesidad de un líder, suficiente con el cargo, el poder en
función de su posición.
Mary Parker Follet, en su propuesta de gestión participativa,
lo que hoy conocemos como empoderamiento, sostuvo
firmemente que hay principios comunes a todas las esferas
de la administración: que gerentes de industria enfrentan el
mismo tipo de problemas de control, poder, participación
y conflicto que los administradores en el servicio público;
que los motivos fundamentales involucrados en las
relaciones humanas, particularmente de las reacciones de
un individuo dentro de su grupo de trabajo, responden a dos
interrogantes: ¿qué se desea que la gente haga en el trabajo?
y ¿cómo se controla y se guía científicamente la conducta
humana y las relaciones sociales en el trabajo? Follett
postula cuatro principios fundamentales de organización:
coordinación por contacto directo, la gente responsable
debe estar en contacto directo sin hacer caso de su posición
en la organización, la comunicación “horizontal” es tan
importante como las cadenas “verticales” de mando.
Coordinación en las etapas iniciales, la gente interesada
deberá estar involucrada en las políticas y decisiones,
mientras está siendo formada o tomada y no simplemente
ser informada después. Coordinación como la “relación
recíproca” de todos los factores en una situación.
Coordinación como un proceso continuo: una decisión
ejecutiva es un momento en un proceso (Parker Follet, 1926)
En resumen, el trabajo que se requiere que la gente haga está
basado en los requerimientos objetivos de la situación, no
en el capricho personal de un gerente en particular. El líder
debe estar consciente del grupo en el que trabaja y debe
considerar su trabajo como algo dirigido hacia descubrir el
talento y las contribuciones de los miembros individuales.
El líder debe saber cómo “crear un poder de grupo en vez
de expresar un poder personal”, la noción de “poder con”
en vez de “poder sobre”, de responsabilidad compartida y
liderazgomúltiple(Serzo,1983).
Chester Barnard introduce un nuevo concepto de líder: La
habilidad de un superior de influenciar el comportamiento
de sus subordinados y de persuadirlos a seguir un curso de
acción en particular. La teoría de la autoridad de Barnard
es notable por el resumen de las condiciones para las
comunicaciones de autoridad, por la explicación de la
zona de indiferencia y por su distinción entre la autoridad
de posición y la autoridad de liderazgo. Con respecto a las
comunicaciones de autoridad, escribió:
Una persona aceptará una comunicación como
autoritativa solo cuando se cumplen cuatro
condiciones: entiende la comunicación; no es
32
Liderazgo político y el funcionario público. Carlos Romero-Cañadas. Páginas 29-38.
incompatible con el propósito de la organización;
es compatible con sus intereses personales; y es
capaz, mentalmente y físicamente, de cumplir con
ella. Su concepto de zona de indiferencia es el más
conocido, y estipula: existe una zona de indiferencia
en cada individuo dentro de la cual las órdenes
son aceptadas sin cuestionamiento alguno de la
autoridad. La zona de indiferencia será mayor o
menor dependiendo del grado en que los incentivos
exceden la carga y los sacrificios que determinan
la adherencia del individuo a la organización. Se
deduce que las órdenes que serán aceptadas serán
muy limitadas entre quienes apenas son inducidos
a contribuir al sistema. La autoridad de posición se
produce cuando la gente le adjudica autoridad a
las comunicaciones desde posiciones superiores,
independientemente de la capacidad personal del
titular de la posición. En contraste, las personas con
capacidad superior tienen autoridad de liderazgo.
Cuando una persona tiene ambos tipos de autoridad,
el subordinado aceptara órdenes muy fuera de su
zona de indiferencia (Barnard, 1938).
FrenchyRavensugierenqueexistencincoformasdepoder:
coercitivo, recompensa, legítimo, referente, experto. El poder
deinformaciónfueañadidocomoformadepoderporRavenen
1965. La influencia social es el cambio en la creencia, actitud o
comportamiento de una persona (el blanco de influencia), que
resulta de la acción de otra persona (un agente que influye); y
el poder social es el potencial de dicha influencia.
El poder coercitivo. Este es el poder de obligar a alguien a
hacer algo contra su voluntad. A menudo es física, aunque se
pueden usar otras amenazas. Es el poder de los dictadores,
déspotas y matones. La coacción puede resultar en daño
físico, aunque su objetivo principal es el cumplimiento. Las
manifestaciones de daño a menudo se utilizan para ilustrar
lo que sucederá si el cumplimiento no se gana. La coerción
es también el máximo poder de todos los gobiernos. A pesar
de que a menudo es visto como algo negativo, se utiliza para
mantener la paz.
El poder de recompensa. Es la posibilidad de dar algo
deseable, por lo tanto, se les pide cosas a cambio. Las
recompensas pueden utilizarse para castigar, tal como
cuando estas son retenidas.
El poder legítimo. Este es el que se invierte en un papel.
Los reyes, policías, administradores tienen poder legítimo.
La legitimidad proviene de un poder superior, a menudo uno
con poder coercitivo. El poder legítimo es la cara aceptable
del poder puro y duro.
El poder referente. Es el poder sobre una persona que desea
emular al líder. Es el poder del carisma, la fama, y es ejercido
por todas las celebridades, así como por los líderes sociales
locales. Los que tienen el poder referente también pueden
utilizarlo para la coerción; el ser humano teme la exclusión
social, y solo se necesita la palabra de un líder social para
ser excluido del colectivo.
El poder de experto. Consiste en poseer el conocimiento que
se requiere; este es la base de toda colaboración humana.
El poder informativo. Obtener y administrar información útil
queinduzcaalaspersonasapensaryactuardiferente.Si
la información es aceptada como verdadera, entonces se
produce un cambio socialmente independiente, y se actúa
enconsecuencia(French,1959;Raven,1965).
Según Mulder, el poder es la capacidad para inuir en el
comportamiento de otros con el fin de que realicen una
determinada conducta; podemos considerarlo como una
característica de la que todas las personas y los grupos
participan en alguna medida. De este modo, todos los
miembros de una organización son al mismo tiempo
agentes potenciales de influencia y sus objetivos, con
independencia de la posición que ocupen. Desde esta
perspectiva, cualquier relación es una relación de poder y
expresa el poder relativo de sus participantes. La noción
de poder suele aparecer asociada a otros dos conceptos,
autoridad e influencia (Mulder, 1986).
RobertTannenbaumyWarrenSchmidt(1958)establecenla
posibilidad que el propio líder escoja su estilo de liderazgo
a partir de la continuidad entre la orientación a la tarea y la
orientación a las relaciones. El enfoque de “contingencia”,
que argumenta que el estilo de liderazgo debe basarse en
la situación y no en preferencias personales. El modelo
desarrollado, conocido como el Tannenbaum-Schmidt
Continuum, identifica siete tipos de liderazgo, y propone que
mediante el entendimiento de estos se pueden identificar
las opciones disponibles y escoger la más apropiada para
enfrentar la situación específica. Las siete opciones corren
desde el líder ejerciendo una autoridad rígida hasta el
equipo teniendo total libertad de acción. El líder: Dice. Toma
decisiones y espera que el equipo lo siga. El equipo tiene
poca participación en la toma de decisiones. Este tipo de
estilo se utiliza temprano en la existencia de un equipo,
antes de que se establezca confianza entre sus miembros,
o con equipos inexpertos. El líder: Vende. Toma la decisión
y proporciona un análisis razonado. La aceptación por parte
del equipo es importante. Aunque la decisión no cambiará,
el equipo puede hacer preguntas y sentir que está siendo
considerado. El líder: Sugiere. Esboza la decisión, incluye
33
Liderazgo político y el funcionario público. Carlos Romero-Cañadas. Páginas 29-38.
un análisis razonado y pregunta si hay algún comentario
u objeción. Aun y cuando la decisión ya está tomada, este
estilo ayuda al equipo a entender el porqué, y así no sienta
que la decisión es forzada sobre ellos. El líder: Consulta.
Propone una decisión y luego invita a la discusión para
asegurarse de que la decisión es correcta. El equipo influye
en el resultado final. El líder: Une. Presenta el problema y
luego pide al equipo sugerencias y opciones que se han
de considerar. A través de la discusión que sigue, el equipo
ayuda al líder a decidir. El líder: Delega. Esboza el problema,
proporciona parámetros de decisión y permite al equipo
encontrar soluciones y tomar una decisión final. El líder sigue
siendo responsable por el resultado, y controla los riesgos
estableciendo límites y definiendo criterios. El líder: Abdica.
Pide al equipo definir el problema, desarrollar opciones y
tomar una decisión. El equipo es libre de hacer lo que sea
necesario para resolver el problema, teniendo en cuenta los
objetivos y necesidades organizacionales.
Stodgill(1974)propone,ensuteoríaderasgosyhabilidades,
que las personas nacen con ciertas características
para ser líderes; trece rasgos: adaptable a diferentes
situaciones, alerta a su entorno social, ambicioso y
orientado a resultados, resoluto, cooperativo, decisivo,
fiable, dominante, energético, persistente, seguro de sí
mismo, alta tolerancia al estrés, asume responsabilidad; y
nueve habilidades: inteligente, conceptualmente habilidoso,
creativo, diplomático, buen orador, conocedor de trabajo
en equipo, organizado, persuasivo, socialmente habilidoso.
Kouzes y Posner (2003), siguiendo las teorías de Stodgill,
desarrollaron un instrumento, el Inventario de Prácticas
en Liderazgo, con el cual determinaron siete importantes
características de un líder: honestidad, ver hacia adelante,
competente, inspirador, inteligente, justo y tolerante. McCall
yLombardo(1983),tambiénsiguiendolasteoríasdeStodgill,
investigaron líderes exitosos y no exitosos e identificaron
cuatro rasgos principales a los cuales podría atribuirse su
éxito o fracaso: estabilidad emocional, reconocimiento de
sus errores, buenas habilidades interpersonales y amplitud
intelectual.
Goleman, Boyatzis, McKee (2002) extienden los conceptos
de inteligencia emocional al campo del liderazgo, afirmando
que la realidad del liderazgo es sencilla: los líderes son
personas que saben manejar sus emociones; que la clave del
liderazgo se asienta en las competencias de la inteligencia
emocional que poseen los líderes; en el modo en que
gestionan la relación consigo mismos y con los demás. El
líder del equipo tiene el poder para establecer normas; de
maximizar la armonía y la colaboración para asegurar que
el equipo se beneficie de los mejores talentos de cada
miembro. Un líder logra esto moviendo al grupo hacia un
mejor tono emocional a través del uso de imágenes positivas,
de optimistas interpretaciones y normas constructivas de
resonancia, y utilizando estilos de liderazgos visionarios,
democráticos, afiliativos, y estilos de coaching. Por ejemplo,
líderes pueden modelar el comportamiento del equipo a
través de sus propias acciones, reforzando positivamente
a hacer algo que construye la capacidad emocional del
grupo. Esto se puede lograr mediante una sesión corta,
antes de las reuniones, para asegurar que personas cuyo
estado de ánimo podría estar no al óptimo puedan expresar
sus sentimientos. Kenwyn Smith, de la Universidad de
Pensilvania, y David Berg, de la Universidad de Yale, señalan
en sus investigaciones que estas emociones en un grupo
son cruciales señales de que la cuestión o evento en
cuestión debe ser enfrentada y no evitarse. Configuración
de las reglas requiere un líder emocionalmente inteligente,
con sentido común. Los mejores líderes prestan atención y
actúan con el sentido de lo que está pasando en el grupo.
Bajo tal liderazgo, los equipos acumulan de manera natural
y en poco tiempo una tradición común, positiva, acerca de
cómo operar el uno con el otro para lograr los objetivos.
(Goleman et al, 2002).
Rosabeth Moss Kanter, profesora de negocios de Havard
BusinessSchool,recipientedelprestigiosoErnestL.Arbuckle
Professorship. Directora del Harvard University Advanced
Leadership Initiative, antes editora del Harvard Business
Review, y profesora de sociología en Yale University, nos
dice, en ponencias y entrevistas varias:
Una visión no es solo una pintura de lo que podría
ser; es un llamado a lo mejor de nosotros, un llamado
a volverse algo más; líderes deben de escoger
causas que no abandonarán fácilmente, permanecer
comprometidos a pesar de fracaso, y comunicar sus
grandes ideas una y otra vez, en todo encuentro;
líderes deben de sacar a la gente de su inercia. Ellos
deben de excitar a la gente sobre algo que no se ha
visto antes, algo que todavía no existe; el movimiento
comunitario es parte de un despertar a las utópicas
creencias que existieron en el siglo diecinueve y que
hoy día existen otra vez, la creencia que creando la
institución social correcta, la satisfacción humana y el
crecimiento de pueden lograr.
Reflexión preliminar
Hemos recorrido casi cien años de la evolución conceptual
del tema líder-liderazgo; examinando los trabajos y las
teorías de destacados investigadores. Hemos escogido
aquellos cuyas contribuciones marcan puntos de
inflexión en el tema. Claro, hay muchos que no hemos
34
Liderazgo político y el funcionario público. Carlos Romero-Cañadas. Páginas 29-38.
incluido, importantes, pero debido al volumen del
material, principalmente en los últimos cincuenta años,
es prácticamente imposible incluirlos a todos. Es obvio
que en esto del liderazgo juegan dos actores: el líder y el
liderando. El liderando como colectivo, el equipo, y también
como individuo. El enfoque del análisis a través de los años
es en el líder; en sus características: internas en relación
con sí mismo; externas en relación con el entorno y con el
liderando, sea grupo o individuo. Llama la atención la poca
atención que se le pone al liderando, siendo que la evolución
de este es la causante fundamental de la evolución del líder.
Las características del liderando hoy día, en medio de la
pos-era informática, sus niveles educativos, entre muchos
otros factores, demandan un estilo de líder totalmente
diferente en su comunicación y enfoque. Una definición
razonable del líder contemporáneo es: “Un líder inspira y
persuade a otros, a través de un mensaje claro y conciso,
a actuar en beneficio de la empresa. Las características
propias de sí mismo son: saludable, sereno, sincero, sencillo,
simpático, servicial, sinérgico, feliz, de convicciones firmes,
de visión clara, con un buen grado de autoconciencia y
autoregulación. Las características hacia su entorno: interés
y compromiso, construye consensos, propositivo, busca el
beneficio del colectivo sobre el propio. Las características
hacia el liderando: comunicativo, persuasivo, incluye, asocia
y compromete, paciente, empático, firme y contundente.
Todo alrededor de una visión común, viable y creíble que
genera pasión y entusiasmo”.
Vamos a examinar como estos conceptos, desarrollados
para el mundo empresarial, pueden trasladarse al líder
político.
La política, entonces, se comprende como la distribución
de poder y recursos en una comunidad a través del orden
jerárquico de gobernanza, el ejercicio de control e influencia
sobre otros, cuyos métodos incluyen promulgar leyes, el
ejercicio de la fuerza y la negociación para hacer prevaler
el ideario del promotor. La política es el campo donde, por
un lado, se aspira realizar los más altos anhelos: libertad,
paz, seguridad; y por el otro, es el campo de los intereses
creados de grupos e individuos en detrimento de otros. La
política es complicada, de ideales e ideologías encontradas,
de extenso entorno; demanda líderes cuyas cualidades
potencialmente exceden aquellas del líder empresarial.
Liderazgo político
El liderazgo político tiene como base el llamado liderazgo
transformacional, bien expresado por James MacGregor
Burns (1978), cuyos principales requisitos son: inspiración
del liderando, visión y pasión, altas dosis de entusiasmo y
energía. La característica principal es lo que mutuamente
se ofrecen líderes y seguidores; ofrece un propósito
que trasciende las metas a corto plazo y se enfoca en
necesidades intrínsecas del más alto orden.
El líder político
El mundo está lleno de aspirantes a líderes políticos, pero
lamentablemente pocos están a la altura de los ideales de
liderazgo requeridos. Las dos características que parecer
ser las de mayor carestía son integridad y responsabilidad
de sus actos. No es coincidencia que la palabra político
tenga connotaciones negativas en el mundo entero. El
líder político es de suma importancia, ya que a través de
la autoridad de gobierno decide la distribución de poder y
recursos, construye asocios con otros actores, e influencia
las decisiones que directamente afectan a la nación. El líder
político requiere un enfoque a largo plazo, sobre cualquier
interés personal a corto plazo; sus decisiones deben de
afectar positivamente al mayor número de personas; más
que ser un político debe ser un hombre de Estado, alguien
cuya integridad y disposición de defender lo correcto está
por encima del ganar una elección o el interés de mantener
su cargo.
Algunas de las características principales de un buen
líder político, en adición a las requeridas de un buen líder
empresarial, son: lealtad hacia aquellos que representa;
trabajar con todos sin importar los tintes ideológicos;
carácter fuerte, con buena conciencia para resistir las
tentaciones del poder; buen escucha, siempre accesible al
más humilde; valeroso, tener el valor de decir la verdad y
no lo que el pueblo quiere oír; tomar las decisiones difíciles
aun y cuando sean impopulares; no olvidar a las minorías;
alguien que construye.
Más importante aún, un líder político debe de ser, sobre todo,
íntegro y transparente en su actuar; humilde y accesible,
líder de todos, aceptar responsabilidad. Steven Hayward,
en su libro sobre grandes líderes políticos (Hayward,
2005), dice: “La grandeza de un líder político radica en su
carácter. El buen carácter no cambia a través del tiempo,
tiene cualidades eternas, y siempre será algo que puede ser
cultivado”.
Función publica
El Comité Jurídico Interamericano (2014) determina que la
función pública es toda actividad temporal o permanente,
remunerada u honoraria, realizada por una persona natural
en nombre del Estado o al servicio del Estado, o de sus
entidades, en cualquiera de sus niveles jerárquicos. El
35
Liderazgo político y el funcionario público. Carlos Romero-Cañadas. Páginas 29-38.
servicio público es una actividad técnica, directa o indirecta,
que ha sido creada y controlada para asegurar —de una
manera permanente, regular, continua y sin propósitos
de lucro—, la satisfacción de una necesidad colectiva de
interés general, sujeta a un régimen especial de derecho
público.
El funcionario público
El funcionario público es un empleado público; es un
trabajador que desempeña funciones en una empresa u
organismo del Estado; fue electo, nombrado o seleccionado.
¿Quién paga su salario? El contribuyente. Ahora bien, dadas
las características culturales de cada país en el mundo, no
existe un documento universal sobre los valores éticos para
ser aplicado a todos los países; sin embargo, existen valores
que son comunes en muchos de estos: actitud innovadora,
amigable, trabajar en equipo, capacidad para el cargo, confiable,
comunicativo, calidad en el trabajo, compromiso con la
sociedad, espíritu de servicio, franqueza, honestidad, imparcial,
lealtad a la constitución, liderazgo, mérito, mejora continua,
objetividad, presentación, profesionalización, rectitud,
respeto, responsabilidad, sencillez, sensibilidad, tolerancia,
transparencia, uso correcto del poder otorgado (UGT, 2013).
Vamos a explorar, a continuación, tres aspectos específicos
de la función pública, el funcionario: su conducta y la sana
crítica; el fracaso y el cambio, y el conflicto de intereses.
Su conducta y la sana crítica
A los ojos de la democracia, el funcionario público no
es un bien, es un mal necesario. Hay que conceder a los
funcionarios cierto poder; porque, sin ese poder, ¿de qué
servirían? Pero las apariencias externas del poder no son
indispensables para la marcha de los negocios. Hieren
inútilmente la vista del público. En la democracia los
funcionarios mismos sienten perfectamente que no han
obtenido el derecho de colocarse por encima de los demás
por su poder, sino bajo condición de descender al nivel de
todos por sus maneras.
Yo no podría imaginar a nadie más unido en su forma
de obrar, ni más accesible a todos y, además, atento
a las peticiones y cortés en sus respuestas, que a un
funcionario público en los Estados Unidos. Me agrada
ese caminar natural del gobierno de la democracia.
Esa fuerza interior inherente a la función, más que en
el funcionario, en el hombre, más que en los signos
exteriores del poder, advierto algo viril que admiro (De
Tocqueville, 1831).
La cualidad más grande de una democracia es el libre
acceso al funcionario público y, por ende, a las instituciones,
característica fundamental de un buen gobierno. Sin
embargo, pareciera que, media vez llegan al poder, las
reglas cambian y las normas son: las apariencias externas
de poder, la prebenda personal, la conveniencia propia y,
más grave todavía, la falta de cortesía básica, aun desdén,
con aquellos que los eligieron, olvidándose de que son estos
los que pagan sus prerrogativas y privilegios. El antídoto a
esta enfermiza transformación es la sana y dura crítica del
funcionario público. Esta es, para la democracia, como el
buen aceite para un motor; es un primordial requerimiento
para su buen funcionamiento. Es obligación y deber de
todo ciudadano fiscalizar constantemente el rendimiento
del funcionario público y de su comportamiento dentro
del marco de las obligaciones de su cargo, de su conducta
personal dentro de las normas aceptadas por nuestra
sociedad, y exigir el respeto incondicional de nuestras
instituciones. Claro, siempre y cuando esta sea sana y
bien intencionada, transparente y expresada con el debido
respeto. Es necesario enfatizar que cuando la crítica y la
respuesta se degeneran en acusaciones de tipo personal,
de cuestionable lenguaje, de calificativos y actuaciones
que bordan en lo infantil, entonces, el buen aceite deja
de funcionar; la democracia sufre, se escuchan chillidos
y fricciones, no produce resultados, su potencia y energía
se consumen en diretes y retuerces. Es también el deber
y obligación de todo funcionario público el aceptar la sana
crítica con humildad y madurez. La vida pública es vivir
en una pecera, a la vista y escrutinio constante de otros.
¿Incomodo? Por supuesto. Pero de saber anticipado
y aceptado como tal. El comportamiento de nuestros
funcionarios debe de ser digno en público, moral en privado.
Digno en que no puede ni debe herir el sentir de un pueblo;
las muestras de opulencia dejan cicatrices difíciles de sanar,
prácticas que inevitablemente llevan al resentimiento y al
irrespeto de sus gobernantes, y eventualmente al desorden
y a la anarquía. Dignos en sus maneras y lenguaje, en su trato
del ciudadano, por convicción no por conveniencia propia.
La ambición es legítimo anhelo de superación; pero ¿cuándo
se convierte en ese desordenado y dañino deseo de poder?
Cuando el interés propio está por encima de todos y todo;
y es precisamente esa desenfrenada codicia del funcionario
público la que lleva a los pueblos al fracaso; esa ambición de
sus mal llamados líderes es el triunfo personal y temporal de
estos, refugio de su fracaso, preámbulo de Estados fallidos.
El fracaso y el cambio
La actitud del anglosajón ante el “fracaso” ha sido siempre una
paradoja digna de un análisis imparcial y serio. Análisis que
inevitablemente concluye con expresiones de admiración y
36
Liderazgo político y el funcionario público. Carlos Romero-Cañadas. Páginas 29-38.
respeto. Winston Churchill definía el éxito como “ir de fracaso
en fracaso y terminar siempre con el mismo entusiasmo”.
¿De qué otra manera hubiera podido sir Churchill procesar
exitosamente una empresa tan frustrante como la segunda
guerra mundial? Thomas Edison, inventor de la lámpara
incandescente, llegó a los 10 000 intentos fallidos antes de
lograr su meta; y con cada fracaso decía: “He descubierto
una nueva forma de cómo no lograr el resultado esperado”.
Un CEO de gran visión, quien a su llegada a la Corporación
impuso un muy bien estructurado programa al cual llamó:
“Se permite fracasar”. La premisa era que no existen
fracasos, solo éxitos parciales que eventualmente llevan
al tan anhelado triunfo. Pronto se evidenciaron los efectos
laterales: incremento en la iniciativa personal, propensión
a tomar riesgos, innovación en métodos y procedimientos,
mejora en servicio al cliente, nuevos productos. El resultado
más apreciado por los accionistas, claro está, fue el mejorado
rendimiento financiero y sus consecuentes incrementos en
el valor bursátil de la Corporación.
Es interesante notar que esta actitud tan positiva ante el
fracaso tiene una representación en las matemáticas: el
simplex método, usado en operaciones de investigación, el
cual plantea que una problemática tiene una sola solución
óptima, pero que para llegar a ella se necesitan varias
iteraciones de soluciones interinas. En nuestro ámbito, el
fracaso conlleva un estigma sumamente negativo, con un
calificativo de terminación fatal; el tratar y fallar es ser un
fracasado; donde se premia el efímero éxito, una nota, y no la
perseverancia y la trayectoria. Esta actitud inhibe la iniciativa,
la innovación, la perseverancia, el tomar riesgos; nos vuelve
ansiosos de resultados al corto plazo. Nuestros líderes políticos
—de toda bandera, color y dogma— fomentan esta actitud
demandando resultados contra objetivos inalcanzables, cuyo
inevitable desenlace es remplazar al titular; el chivo expiatorio.
Asumiendo que los funcionarios públicos fueron nombrados
o elegidos por sus méritos y cualificaciones, debemos de
exigirles que se equivoquen, que fracasen, que se embarquen
en la búsqueda de la solución óptima, que no se rindan; como
los sajones, que se atrevan, que traten, que perseveren, que
entiendan que la solución óptima es el resultado de tratar
muchas veces. El cambio es una aventura para disfrutar, una
ruta de muchas bifurcaciones, donde en cada una hay que
parar, tomar aliento, tomar decisiones y seguir. Lo que menos
necesitamos son funcionarios públicos inseguros, inertes,
quejosos de la crítica; adictos a la planificación, alérgicos a la
acción; temerosos de perder el puesto.
Conflicto de intereses
¿Qué es el conflicto de intereses? Vamos a ilustrar el
concepto a través de un sonado caso en Estados Unidos: la
crisis de ahorros y préstamos de la década de los ochenta
y principios de los noventa, que llevó a la quiebra a 747
asociaciones financieras de ese tipo. El costo final de la
crisis fue de unos 160 billones de dólares, de los cuales
125 billones fueron pagados directamente por el gobierno
federaldeEstadosUnidos(USSenate,1991).Elescándalo,
llamado Keating Five, fue generado por las actividades de
unacasadeahorroypréstamo,LincolnSavingsandLoans,
de Irvine, California. El presidente de Lincoln era Charles
Keating, que finalmente cumplió cinco años de prisión por
su corrupta administración. Las asociaciones de ahorro y
préstamo fueron desreguladas en esa época, permitiéndoles
hacer inversiones altamente riesgosas con dinero de
sus depositantes. En cuatro años, los activos de Lincoln
S&Laumentaron de 1.1 billones dedólaresa5.5billones.
Keating y otros operadores aprovecharon esta situación
para establecer conexiones con miembros del Congreso,
suministrando fondos para las campañas electorales a
través de donaciones legales. La acusación central del
asunto es que Charles Keating había hecho contribuciones
millonarias a varios senadores de Estados Unidos a cambio
de ayuda para contrarrestar los esfuerzos de reguladores
federales, quienes desistieron de sus funciones, resultando
en las desastrosas consecuencias antes mencionadas.
ElreportedelaComisióndeÉticadelSenadodeEstados
unidos lee:
Un conflicto de interés ocurre cuando un individuo u
organización tiene intereses múltiples, y uno o varios
de los cuales podrían corromper la motivación de un
acto por otro. La presencia de un conflicto de interés es
independiente de la ejecución de una incorrección. Por
lo tanto, un conflicto de interés puede ser descubierto
y voluntariamente distendido antes de que ocurra una
corrupción. Una definición bastante popular es: Un
conflicto de intereses es un conjunto de circunstancias
que crean un riesgo que el juicio profesional o acciones
sobre un interés primario se verán indebidamente
influenciadas por un interés secundario. El Interés
primario se refiere a los objetivos principales de la
profesión o actividad, tales como la protección de
clientes, la salud de los pacientes, la integridad de la
investigación, los deberes del funcionario público, entre
muchos otros. El interés secundario incluye no sólo la
ganancia financiera, sino también tales motivos como
el deseo de adelanto profesional, el deseo de hacer
favores para familiares y amigos, beneficio propio o
de organizaciones afiliadas. Los intereses secundarios
no son tratados como malos en sí mismos, pero son
objetables cuando se cree que tienen mayor peso que
los intereses primarios. El conflicto en un conflicto de
37
Liderazgo político y el funcionario público. Carlos Romero-Cañadas. Páginas 29-38.
intereses existe aun y cuando una persona no esté
realmente influenciada por el interés secundario. Este
existe si las circunstancias son tales que dan lugar a la
razonable creencia, basados en experiencias pasadas
y evidencia objetiva, que estas crean un riesgo que
decisiones a tomar serán indebidamente influenciadas
por estos intereses secundarios(USSenate,1991).
Muchas legislaciones en los países en vías de desarrollo
no contemplan el conflicto de interés como delito. El
funcionario público se ampara en “la ley no me lo prohíbe
así que puedo hacerlo”, aun y cuando la ley no lo faculta. El
conflicto de intereses genera la apariencia de corrupción, la
cual produce en la población una desconfianza institucional
y cierto desdén hacia el funcionario público, evidenciados
por el persistente desprestigio de la clase política.
Conclusión
Un líder político inspira y persuade a otros, a través de
un mensaje claro y conciso, a actuar en beneficio de la
nación. Debe ser, sobre todo, íntegro y transparente en su
actuar, humilde y accesible, y poner el interés de la nación
por sobre todo interés propio. La importancia de grandes
líderes políticos es innegable. Líderes mediocres, líderes
simples, transicionales, no son suficientes para los destinos
delanación. Se necesita de“grandes”líderesparalograr
la sostenible prosperidad de nuestro pueblo. Las políticas
populistas, diseñadas para el beneficio de los políticos, para
asegurar su permanencia en el poder, debilitan la economía,
empobreciendo a la clase media y empobreciendo aún más
a los pobres. La pobreza no puede ser combatida a expensas
del crecimiento económico participativo. Nuestros líderes
deben comprender lo fácil que es destruir y lo difícil que
es construir. Hemos definido y descrito en gran detalle que
es un líder, sus características y sus valores. Ahora, nos
corresponde a nosotros, los votantes, participar, exigir y
echar por la puerta grande a todos aquellos “líderes” que
no cumplan con nuestras expectativas. La nación así lo
demanda.
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Revista entorno, Universidad Tecnológica de El Salvador, www.utec.edu.sv, diciembre 2014, número 57: 39-43, ISSN: 2218-3345.
Institucionalismo y nuevos
enfoques políticos
Resumen
Después del dominio en la Ciencia Política de las
corrientes conductistas se produce, desde finales de los
años setenta y principios de los noventa, una recuperación
del institucionalismo, lo que ha sido denominado nuevo
institucionalismo, algo que de manera simbólica se conoce
como la reincorporación del Estado (Almond, 1985). Esta
reincorporación del Estado es un fenómeno ciertamente
intenso en los Estados Unido s en la medida que el Estado
nunca desapareció del todo, en la tradición europea, de
la Ciencia Política (Peters, 2003); particularmente esto
es cierto en la tradición española. Este artículo aborda
el tema desde la historia y sus principales postulados,
haciendo una reflexión al respecto de la institucionalidad
del Estado y los nuevos enfoques políticos.
Palabras clave
Institucionalidad, enfoques políticos, procesos políticos
integradores.
Abstract
A recovery of institutionalism was produced after the
dominance of behaviorist approaches in the Political
Sciencesfromthelateseventiestothebeginningofthe
nineties; this has been called “new institutionalism.” It is
something that has somehow been symbolically called
the “reincorporation of the State” (Almond, 1985). This
State reincorporation is a rather intense phenomenon
in the United States in the way that the State never
disappeared in its entirety in the european tradition of the
PoliticalSciences.(Peters,2003);thisisparticularlytrue
intheSpanishtradition.Thisarticleaddressesthetopic
from a historical point of view and its main postulates,
reectingontheinstitutionalityoftheStateandthenew
political approaches.
Keywords
Institutionality, political approaches, integrating political
processes.
1
Manuel Menéndez Alzamora es Doctor en Derecho por la Universitat de València. Es autor del libro La generación del 14 (Madrid, Siglo XXI, 2006), que obtuvo el
Premio Nacional de la Asociación Española de Ciencia Política (Aecpa) al mejor libro editado en 2006 y el XI Premio Nacional Ángel Herrera 2007 al mejor trabajo
de investigación. Cuenta con múltiple trabajo intelectual en publicaciones de libros y artículos especializados, capítulos en obras colectivas y trabajos en actas de
congresos nacionales e internacionales. Su labor docente ha estado ligada a la Ciencia Política en los ámbitos de la Teoría del Estado, Teoría Política y el Pensamiento
Político, así como a las Libertades Públicas, los Derechos Fundamentales y las Instituciones Políticas como profesor de “Teoría Política”, “Fundamentos de Ciencia
Política”, “Pensamiento Político Contemporáneo”, “Libertades Públicas” y “Derecho de la información”, entre otras asignaturas impartidas a lo largo de 23 cursos
académicos completos con dedicación plena y exclusiva. Profesor del Área de Ciencia Política y de la Administración. Director académico adjunto en el Máster en
Liderazgo Político y Dirección de Instituciones político-administrativas (on line) de la Universidad de Alicante, España.
Manuel Menéndez-Alzamora
1
Recibido: 19/09/2014 - Aceptado: 15/12/2014
40
Institucionalismo y nuevos enfoques políticos. Manuel Menéndez-Alzamora. Páginas 39-43.
I. Institucionalismo y Ciencia Política
El movimiento del nuevo institucionalismo toma nombre y
se inicia en el texto de James March y Johan Olsen, “The
New Institutionalism: Organizational Factors in Political
Life”, de 1984 (March y Olsen, 2003). Como señalan David
Marsh y Heather Savigny, este nuevo institucionalismo
signicamuchascosas(MarchySavigny,2004).HallyTaylor
proponen tres formas principales de nuevo institucionalismo:
elección racional, sociológico e histórico (Hall y Taylor,
1996). Por su parte, Peters plantea una tipología con siete
variantes: normativo, elección racional, histórico, empírico,
sociológico, instituciones de representación de intereses e
institucionalismo internacional (Peters, 2003). Por último,
Lowndes propone tres corrientes en el institucionalismo:
internacional, histórico y empírico que presenta como
contrapeso a la clásica diferenciación entre la elección
racional y la aproximación normativa (Lowndes, 2002).
De entre todas estas propuestas vamos a decantarnos
por el esquema de Guy Peters, que plasma este
nuevo institucionalismo en seis direcciones que son:
institucionalismo normativo, institucionalismo de la
elección racional —Racional Choice Institutionalism—,
institucionalismo histórico —Historical Institutionalism—,
institucionalismo empírico —Empirical Institutionalism—,
institucionalismo social —Social Institutionalism—
e institucionalismo internacional —(International
Institutionalism)—. Consideramos que las cuatro primeras
configuran el núcleo duro del genuino institucionalismo
politológico, mientras que las dos últimas han encontrado
también desarrollo en los ámbitos de la Sociología, los
estudios de Relaciones Internacionales y el Derecho
Internacional Público. Vamos a dar las claves interpretativas
de cada uno de estos cuatro enfoques primarios.
II. El nuevo institucionalismo
El institucionalismo normativo es el modelo matriz de
esta recuperación moderna de la perspectiva después
del periodo behaviourista. Frente al individualismo del
conductismo, el institucionalismo normativo considera
que, aun siendo importantes los individuos, es más
determinante en su modo de actuar la pertenencia a una
serie de instituciones políticas. Esa pertenencia no tiene
naturaleza obligatoria o coercitiva, sino que es normativa,
esto es, los individuos se sienten inducidos a actuar no
obligados por las normas de la institución, sino empujados
e imbuidos por los valores que estas representan. De tal
manera que son las instituciones las que de alguna manera
influyen y moldean el comportamiento de los individuos.
Esta distinción la plasman March y Olsen, diferenciando
procesos políticos aditivos e integradores. En los primeros,
la acción de los individuos ante las organizaciones está
en función del interés particular. Por el contrario, en los
procesos integradores, los individuos participan en las
organizaciones y en las instituciones no por cálculos
racionales de maximización del interés, sino porque se
sienten comprometidos con la legitimidad y los valores que
la institución transmite (March y Olsen, 1989).
Por ello, desde una perspectiva sociológica, también se
ha denominado a esta corriente institucionalismo mítico,
respondiendo con este calificativo a la idea de que los
individuos no actúan como partes desgajadas de un todo,
sino respondiendo de manera conjunta, socializados, por
valores o relatos de naturaleza subjetiva, como son los
propios mitos. Por ello los antecedentes de este enfoque
pueden cifrarse en autores de gran peso en la tradición
sociológica, como Max Weber y Émile Durkheim. Para
el sociólogo francés los símbolos desempeñan una
función primaria en la socialización de los individuos. Más
recientemente, en esta línea, Philip Selznick diferenció
entre organizaciones como instituciones normativas
o como instituciones que expresan la acción racional
(Selznick,1949).
Los inspiradores de este enfoque recuperador del
institucionismo son los mencionados March y Olsen, y se
encuentra desarrollado en algunas de sus publicaciones
más importantes (March y Olsen, 1984). Para ellos, y desde
este enfoque, una institución sería un “conjunto de reglas y
valores, normativos y no cognitivos respecto de la manera
en que influyen sobre los miembros institucionales, como
también el conjunto de rutinas que se desarrollan para
poner en ejecución e imponer esos valores” (Peters, 2003).
El segundo enfoque es el institucionalismo de la elección
racional —Racional Choice Institutionalism—.Silasteorías
de la elección racional basan su análisis en el estudio de la
conducta individual que desemboca en la adopción de una
elección, de una opción, la versión institucionalista de este
gran enfoque behaviourista colocará a las instituciones
políticas en el punto intermedio entre la deliberación racional
del individuo y la consecuencia final de tal opción individual
convertida en acción social. Como señala Guy Peters, “las
instituciones son interpretadas como conjuntos de reglas
e incentivos que fijan las condiciones para la racionalidad
restringida y establecen un «espacio político» dentro del
cual pueden funcionar muchos actores independientes
(…) las instituciones como mecanismo para canalizar y
constreñir la conducta individual” (Peters, 2003).
41
Institucionalismo y nuevos enfoques políticos. Manuel Menéndez-Alzamora. Páginas 39-43.
Las teorías de la Racional Choice se han desarrollado con
profusión y en diferentes orientaciones. Es por ello que Guy
Peters, a la hora de analizar el institucionalismo que entronca
con estas teorías, lo hace diferenciando tres grandes
ámbitos. 1) El que concibe las instituciones políticas como
conjunto de reglas o como reglamentaciones expresadas en
un lenguaje compartido por la comunidad, que establecen:
cómo y quién toma las decisiones, cómo se maneja la
información necesaria para adoptarlas y cómo se integran
las decisiones individuales en las colectivas (Kiser y Ostrom,
1982). Desde esta perspectiva, Elinor Ostrom identifica las
instituciones con un conjunto de reglas que los miembros
de una organización o una institución aceptan cumplir en
espera de obtener determinados beneficios (Ostrom, 1990).
Podríamos decir que los individuos racionalizan su toma de
decisiones en el marco previsto por la reglamentaciones
que regulan la vida colectiva de las organizaciones.
Una variedad de esta interpretación de las instituciones
como conjunto de reglamentaciones que ordenan la acción
colectiva es la que se extrae de autores como Kenneth
Arrow o James Buchanan. Las instituciones reglamentan
de manera anticipada cómo se toman las decisiones; y si
hipotéticamente surge algún problema, entonces las reglas
detallan qué actor dominante o de qué manera se ha de
adoptar la opción final. Esta es la idea de Arrow, y en la
misma línea está lo plasmando por Buchanan y Tullock
en The Calculus of Consent (Arrow, 1962). Una segunda
variedad muy criticada es la que observa a los individuos
dentro de las instituciones como maximizadotes del
beneficio personal; y para ello utilizan las instituciones y su
propia estructura organizativa. Trabajos destacados en esta
línea son los de William Niskanen, Anthony Downs, Fiorina y
Krehbiel, entre otros (Aldine-Atherton, 1971; Downs, 1967;
Elgar, 1994; Fiorina, 1996; Krewhbiel, 1991; Niskanen, 1971).
2) El relativo a la perspectiva de los modelos articulados
sobre la relación jefe-agente, en la que un dirigente en el
seno de una organización no actúa racionalmente para
maximizar su beneficio propio —sería el modelo anterior—,
sino que su objetivo de interacción institucional es obtener
más dotaciones presupuestarias, ampliar el aparato
burocrático a su disposición o aumentar su “espacio
político” de actuación. Esta perspectiva queda señalada
en diferentes trabajos de los que destacamos algunos
recientes editados en los noventa, así los de Wildavsky y
Blais y Dion (Blais y Dion, 1992).
3) El que fusiona el institucionalismo con las teorías de la
elección racional en su variante más empírica de la teoría
del juego. En este escenario planteamos un conjunto
de juegos entre dos grandes tipos de actores, unos
interactuando sobre otros, generalmente legisladores ante
burócratas. La característica diferencial ahora es que en el
diseño de este juego se prevé el acatamiento de normas y
reglamentos institucionalizados. Ya no es un juego abierto
y desentendido, sino estructurado institucionalmente.
Por ello entran en funcionamiento factores como la
desobediencia o la deserción. El interés se centra ahora
en el diseño de estrategias de máxima cooperación que
castiguen lo menos posible y generen recompensas. En
otros términos, el acatamiento y el cumplimiento de las
reglas institucionales generan resultados compensados
para los actores que juegan con múltiples variables,
siempre con el horizonte final de maximizar réditos. Autores
interesantes que han trabajado en esta dirección durante
losnoventasonF.W.ScharpfyR.L.Calvert(Scharpf,1995).
El tercer enfoque es el institucionalismo histórico —Historical
Institutionalism—.
Desde esta perspectiva, se incide en
los efectos temporales de las estructuras institucionales.
Cuando se forma una institución política genera —a
partir de sus normas constitutivas y de su estructura
primigenia— un impacto cuyos efectos se prolongan en el
tiempo y son difíciles de cambiar; se toma un rumbo cuya
inercia es difícil de alterar y que en la terminología de este
modelo de institucionalismo se denomina dependencia del
rumbo. Esta huella originaria no se reproduce en el tiempo
histórico de manera mecánica o directa, sino que puede
sufrir procesos adaptativos y evolutivos más complejos.
Reflexiones
Entre los autores que han reflexionado en esta dirección
se encuentran Theda Skocpol, S. Krasner, Peter Hall y
Steinmo, Thelen y Longstreth (Krasner, 1984; Skocpol,
1992; Steinmo, Thelen y Longstreth, 1992). La esfera
socioeconómica es la preferida por estos autores para
enmarcar las reflexiones sobre la dependencia del rumbo
institucional, especialmente en el sector público. Para
estos autores una institución es una idea más vaga y amplia
que lo planteado en otras perspectivas y hace referencia
a reglamentaciones, procedimientos y estructuras
gubernamentales. Por ejemplo, las leyes electorales pueden
configurar instituciones con un fuerte impacto histórico en
la medida que condicionan a lo largo del tiempo muchas de
las políticas de los partidos y los agentes sociales.
Un elemento destacado como básico para entender el
institucionalismo histórico es el influjo de las ideas. En
este aspecto, el autor de referencia es Peter Hall, cuyos
estudios sobre el impacto de las ideas económicas —las
corrientes keynesiana o monetarista — en el mundo de
la política ha alcanzado gran relevancia (Hall, 1986; Hall
42
Institucionalismo y nuevos enfoques políticos. Manuel Menéndez-Alzamora. Páginas 39-43.
y Taylor, 1996). Existen determinadas organizaciones,
más allá del estricto ámbito económico, fuertemente
determinadas en su estructura y comportamiento por las
ideas motrices fundacionales, por ejemplo, las instituciones
y las organizaciones ecologías y ambientalistas, o las
instituciones médicas y sanitarias.
El cuarto enfoque es institucionalismo empírico —Empirical
Institutionalism—
. Los autores de esta corriente aparecen en
sus formulaciones muy próximos, junto con los normativos,
a los primeros institucionalistas y utilizan categorías muy
clásicas o convencionales (Peters, … ). En la medida que
las instituciones gubernamentales determinan las políticas
y las decisiones de la vida colectivas, los empíricos
tratan de cifrar el grado de influencia y el impacto de las
fórmulas institucionales en la cotidianeidad política. ¿Qué
forma política institucional es la que mejor se adapta y
mejores resultados ofrece a una sociedad determinada?
Esta pregunta recuerda de manera muy próxima a las
formulaciones clásicas del institucionalismo que analizaban
los regímenes políticos y sus tipologías. En determinado
momento la respuesta a esta cuestión puede resultar difícil
por la falta de perspectiva histórica que apoye o refute el
funcionamiento de las instituciones, pero los empíricos
sustituyen esta falta de recorrido temporal con apoyos
teóricos.
Varias son derivaciones relacionadas con el tipo de
parámetros de comparación sobre los que los autores
trabajan. La primera es la diferencia entre las instituciones
del gobierno presidencialista y el parlamentario: cuáles son
más estables —estabilidad en clave de exitosa permanencia
en el tiempo—; qué capacidad legislativa tienen —en
qué contexto la elaboración de leyes resulta más fluida
o más difícil y con más obstáculos que salvar—;qué tipo
de políticas son capaces de implantar —intervenciones
simplesomáscomplejasyradicales—(WeaberyRockman,
1993). En definitiva detrás de todos estos interrogantes
estaría la pregunta de Arendt Lijphart sobre qué tipo de
gobiernos son capaces de gobernar más eficazmente,
resumiendo en la idea de eficaz varios de los parámetros
antes presentados (Lijphart, 1984).
Una segunda versión del institucionalismo empírico es la
que gira en torno a los debates sobre los denominados
gobierno dividid, instituciones separadas o cohabitación,
esto es, aquellas situaciones institucionales en las que
los partidos o las personas que lideran y gobiernan en las
instituciones son de signo ideológico contrario o al menos
diferente. Esto sucede cuando la mayoría de las cámaras
y la presidencia en los Estados Unidos no coinciden, o
cuandoelpresidentedelaRepúblicayeljefedelgobierno
en Francia son de signo político diferente o contrario. ¿En
qué situación se toman decisiones políticas con mayor
ecacia?(FiorinaySudnquist,1988;Jones,1995;Duverger,
1991).
Una última versión del institucionalismo empírico investiga
sobre la institucionalización de los parlamentos de los
cuerpos legislativos. El origen de esta perspectiva se
encuentra en el análisis de Nelson Polsby —realizado
en 1968 — sobre la institucionalización de la Cámara de
Representantes de los Estados Unidos (Polsby, 1968).
Durante la década de los ochenta y los noventa han florecido
múltiples estudios sobre el funcionamiento institucional
de las cámaras legislativas, preguntándose por su grado
de institucionalización: qué nivel de profesionalización
tienen sus miembros; cuál es su régimen de dedicación;
cuáles son —si existen— los valores compartidos entre
los miembros de las cámaras, independientemente de sus
filiaciones partidistas e ideológicas.
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44
Revista entorno, Universidad Tecnológica de El Salvador, www.utec.edu.sv, diciembre 2014, número 57: 44-55, ISSN: 2218-3345.
La política de la migración
en El Salvador desde
un contexto global
Resumen
En el artículo trato de visualizar la política de la migración
deElSalvadoratravésdeunrecorridodeinvestigaciones
internacionales. La migración ahora no es un fenómeno
temporal, sino es una política del Estado como parte de
una estrategia de desarrollo para resolver los problemas
de la pobreza. Es un proceso político y la creación de
una cultura de migración donde las claves para entender
ese proceso son las remesas y la feminización de la
migración. El regreso de emigrantes implicaría un costo
alto a la economía nacional, tanto por la reducción de
ingresos como para la reintegración en la sociedad.
Palabras clave
Migración, política, remesas, cultura, feminización.
Abstract
In the article I try to visualize the politics of migration
in El Salvador going through international research.
Migration is no longer a temporary phenomenon but a
policy of the state as part of a development strategy to
solve the problems of poverty. It is a political process
that creates a culture of migration where the keys to
understanding this process are remittances and the
feminization of migration. The return of emigrants would
imply a high cost to the national economy through a
reduction of income and their reintegration into society.
Keywords
Migration, politics, remittances, culture, feminization.
1
La autora es profesora e investigadora de la Escuela de Antropología de la Utec, es Doctora en Filosofía con especialidad en la pedagogía antropológica, Maestría en
Ciencias Sociales, Licenciatura en Ciencias Sociales, programa de investigador dentro de Ciencias del Comportamiento Humano, Licenciatura en Humanidades con
especialidad en Antropología Social, titulaciones obtenidas en la Universidad de Estocolmo, Certificada en prensa sindical de la Escuela de Periodismo, Poppius. Posee
un Curso Superior sobre la filosofía de Simone de Beauvoir, de la Universidad de El Salvador. E-mail annolesen@outlook.com y annolesen@hotmail.com
Ann Olesén
1
Recibido: 27/09/2014 - Aceptado: 10/11/2014
“Los movimientos físicos a través del espacio es lo
natural, normal, dada la vida social humana; lo que
es anormal, cambiable e históricamente construido
es la idea que sociedades humanas necesitan
construir fronteras e instituciones políticas que
definen y restringen la movilidad espacial en
manera particular, regularizadas, en una manera
que la inmovilidad sea la norma” (Favell, 2008:271.)
Introducción
En una investigación que hice sobre la organización de
mujeres en movimientos locales de El Salvador (Olesén,
2008), Marta me contó que ella tiene dos hijas en Estados
Unidos.Sefueron allá paratratar de mejorar sus vidas y
ayudar a su familia. “Ellas no se sienten bien, conscientes
de que el país no es el de ellas” —dice Marta—. Y continúa:
45
La política de la migración en El Salvador desde un contexto global. Ann Olesén. Páginas 44-55.
Nosotras arrendamos (la tierra) para trabajar la
milpa. Casi la mayoría de las personas alquila para
trabajar en los cultivos de maíz, frijoles… Solo
para sobrevivir, nada más. Fíjate que en eso es
muy difícil. ¿Sabes que cada familia sabe de dónde
sobrevive? Por ejemplo, en estos casos, alguien
tiene que tomar la decisión y decir que ‘yo voy a
ver a dónde hay trabajo’.
La pobreza es un motivo para que la gente deje sus casas
por un futuro poco firme en un país a menudo extraño. “Es
la necesidad lo que empuja a los adolescentes a dejar el
país, pero no es fácil tomar esta decisión. Pero ¿qué hay
que hacer cuando no hay trabajo?”, me dijo un político
salvadoreño de la derecha. La migración puede ser vista
como una respuesta a la sociedad por la falta de educación
y trabajo, como por la creciente violencia (Olesén, 2008).
Enjulio2010,ElSalvadorfueantrióndeunaconferencia
iberoamericana sobre migración y desarrollo, ofreciendo un
espacio para discutir cómo facilitar el proceso de migración,
las transferencias de dinero, y cómo esas transferencias
tienen un impacto significativo en el desarrollo
socioeconómico de los países emisores. La conferencia
señaló la importancia de divulgar conocimientos sobre el
papel significante que los migrantes tienen en el desarrollo
de sus países de origen y cómo visibilizar los costos que
los países emisores tienen para la educación y pérdida
de capital humano, negando con esos hechos que los
migrantes sean una carga para los países recibientes. Los y
las participantes indicaron la importancia de fortalecer los
lazos con la diáspora por encima del tema de las remesas.
Lo que fue discutido es que ellos, como países emisores,
deberían tomar un papel mucho más activo para influir en
los migrantes para que hagan inversiones en sus países de
origen en forma de programas y proyectos que estimularan
el intercambio de conocimiento y regresos temporáneos en
apoyo de asistencia técnica, promoción de inversiones y el
desarrollo de encuentros virtuales. El uso de la tecnología
informática en ese trabajo tiene la meta de apoyar a los
migrantes, así ellos continúan enviando remesas e invierten
en sus países de origen.
Entonces, la migración puede ser vista por los migrantes
como una solución para salir de la pobreza y una respuesta
a una sociedad que no logra ofrecer trabajo y condiciones
dignas para estudiar a todos, pero que lucha para facilitar
el proceso a través convenios y compromisos políticos
y el fortalecimiento de los lazos con los migrantes en
sus países de residencia. Me pregunto si el Estado está
mirando la migración como una institución social y política
para resolver los problemas de pobreza. En la Antropología
una institución social es una práctica, una estructura
práctica o formal, que se mantiene y se reproduce de forma
independiente de las personas que en un momento dado
aparecen en ella (Eriksen, 2000:42). ¿Estamos mirando la
institucionalización de la migración como parte del proceso
de desarrollo del país, tomando en cuenta la importancia
delasremesasparalaeconomíadeElSalvador?
El 3 de octubre de 2014, el Ministerio de Hacienda presentó
el Proyecto de Presupuesto para el ejercicio fiscal 2015, por
4. 823 millones de dólares, con un incremento del 3 % en
relación con el votado para el 2014 (http://www.mh.gob.
sv). En comparación, las remesas familiares han alcanzado
3.153.3 millones de dólares recibidos al mes de septiembre
2014,segúnelBancoCentraldeReserva(BCR).Esomuestra
la importancia de las remesas en la economía salvadoreña.
El presidente del BCR, doctor Óscar Cabrera Melgar, en
una reunión con las siguientes comisiones de la Asamblea
Legislativa: Hacienda y Especial del Presupuesto; Economía y
Financiera presentó un análisis completo sobre los principales
indicadores económicos del país. Explicó que se tiene una
proyección de crecimiento del 2,2 %; y en gran medida se
debe al crecimiento de las remesas familiares al 8,1 %, que
dinamizará el consumo privado (http://bcr.gob.sv).
La migración como estrategia de desarrollo del Estado
llega a ser muy obvia con la declaración de un funcionario
público que decía que los salvadoreños afuera son el mejor
productodelpaís(Santillán,2005:104).Unopuedeconcluir,
como un representante de Unicef en una reunión de alto
nivelenlaUniversidaddeTecnológicadeElSalvador(Utec),
el 29 de octubre 2014, que “con un nivel de remesas que
corresponde a 18 % del PIB el Estado está usando su gente”.
Hay líderes de diferentes países que no quieren que sus
migrantes regresen en una forma permanente porque eso
implicaría una presión enorme a la economía nacional,
tanto a causa de una reducción de las remesas como a un
aumento en los costos para su reintegración en la sociedad.
La historia de la migración de El Salvador
Es una historia larga que comenzó con su independencia y
el cultivo del café. Las fincas de café siempre necesitaban
jornaleros. Entonces comenzó la migración interna. Durante
la gran depresión en el siglo XX, al fin de los años 20 y
principio de los 30, cuando cayó el precio del café, la primera
oladeemigrantesllegóaHonduras.SegúnMenjívar(2000),
25 000 salvadoreños se fueron a ese país en la década de
1930; y por el final de los 40 eran 100 000 salvadoreños
los que vivían en Honduras. A mediados de los años 60 el
número de salvadoreños en Honduras había aumentado
a 350 000. La migración seguía incrementándose en esa
46
La política de la migración en El Salvador desde un contexto global. Ann Olesén. Páginas 44-55.
época por el desarrollo industrial y la diversificación de la
agricultura del país, que creaba un desempleo en el área
rural. La combinación de represión política, la guerra civil y la
situación económica del país desde los años 70 ha cambiado
radicalmente la ola mayor de migración que ahora se dirige
hacia el Norte y al este cruzando el Atlántico. La gente sigue
buscando maneras de emigrar. Nunca ha parado el sueño
de una vida mejor, la oportunidad única para mucha gente
de seguir adelante.
En el 2005, el Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo (PNUD) presentó el “Informe sobre Desarrollo
Humano, El Salvador 2005” (Idhes) titulado “Una mirada
al nuevo nosotros. Elimpacto delas migraciones”. Según
el informe, el Ministerio de Relaciones Exteriores para el
2002 calculó que la población salvadoreña en los Estados
Unidos iba a llegar a 2.5 millones; y eso es equivalente a 40
%delapoblaciónqueviveenElSalvador.Segúnestudios
demográficos (Teitelbaum, 2008), solo hay unos pocos países
que pueden mostrar una tasa de migración de más de 10 %
desupoblación.EsospaísessonHaití,Afganistán,Ruanda
y Cuba. También México, conocido por su exportación de
mano de obra a Estados Unidos, lo que indica que menos de
10 % de su población vive afuera del país.
Los diferentes rostros de la migración
La migración tiene varios rostros y se expresa de diferentes
maneras porque la decisión de marcharse se trata de una
interacción entre tres niveles: el macro, que es la estructura
política y económica global; el micro, que se compone de
la red social personal; y el meso, que consiste en todos
los contactos necesarios para que el proceso de migrar se
logre, es decir, diferentes organizaciones y coyotes (Keeley,
2009:38).
T
odas las migraciones no son semejantes. Hay diferentes
clases de migración: las temporales, las definitivas y las
transmigraciones. Lo que tienen en común es que se
influyen por la estructura económica de diferentes niveles;
por las conexiones diplomáticas entre los países emisores y
recibientes; y por la relación entre la muestra de migración
y estructura familiar. Unas son legales, otras ilegales. Lo que
hace al migrante ilegal diferente es que el Estado nacional
ha decidido nombrar ese movimiento de esa manera; así,
establece su propia soberanía (Favell, 2008:272). En 1990,
la Organización de las Naciones Unidas (ONU) aceptó el
convenio The International Convention on the Protection
of the Rights of All Migrant Workers and Members of Their
Families para defender sus derechos humanos, pero pasarían
13 años para que la convención entrara en vigor. Todavía en
2014 solo 47 de 191 países han ratificado la Convención.
Ninguno de los diez países que reciben la mayoría de los
migrantes en el mundo se encuentra entre los firmantes
del Convenio. Como grupo, esos países reciben la mitad de
las personas migrantes del mundo. Pero, cuando el Estado
necesita mano de obra o quiere apoyar a un país que ha
vivido una catástrofe natural o una guerra, el Estado puede
formar parte de un convenio con un país emisor para legalizar
una migración temporánea, como pasó entre Estados Unidos
y Honduras después el huracán Mitch (Keeley, 2009:37). Esa
manera de manejar la migración podría ser vista como una
formadeasistenciacatastróca.ElgobiernodeElSalvador
parece encontrarse en una permanente negociación y
renegociación con el gobierno de los Estados Unidos sobre
la legalización temporánea de los migrantes salvadoreños sin
papeles, que son, por su número, un grupo más grande que
el de los legales.
Uno debería preguntarse si hay una estrategia consciente
detrás del hecho de que cientos de miles de gente
viven como ilegales en Estados Unidos. Los ciudadanos
salvadoreños en Estados Unidos parecen formar la columna
vertebraldelaeconomíanacionaldeElSalvador.Entonces,
¿qué pasaría, cómo influiría en la economía salvadoreña un
colapsoeconómicodeEstadosUnidos?Sinlasremesas¿el
país tendría un colapso total y profundo? Por otro lado, ¿para
que serviría la migración, legal e ilegal, a Estados Unidos? ¿Es
posible pensar en un país, una nación, como una propiedad
privada, como una joya en la bandera estadounidense?
Como la India —la joya en la Corona Británica—, durante
el imperialismo británico; El Salvador, como un recurso
económico para el desarrollo de Estados Unidos... Así,
¿será posible entender la relación entre Estados Unidos y
ElSalvador?Entonces,¿losmásomenosdosmillonesde
inmigrantes salvadoreños que viven en Estados Unidos son
parte de esta política económica?
Las remesas
Entre 1960 y 2005 la migración internacional se duplicó, según
Morrison et al. (2008); y una de las causas de ese aumento
en el movimiento migratorio es las remesas: en el presente,
alrededor de 200 mil millones de dólares al año. Las remesas
tienen importancia económica y política para mantener la
estabilidad. Dulce María Moncada García ve la migración de
Indonesia a Malasia como un susidio indirecto (2006:152). Eso
es un pensamiento muy interesante que puede ser trasladado
ala migración de El Salvador a EstadosUnidos.La idea es
pensar en los y las migrantes como capital humano que
contribuye al desarrollo en los países recipientes, mientras el
costo para su educación etcétera, fue pagado por el país de
origen. Una mirada a la migración desde esa perspectiva, es
un subsidio a la economía del país.
47
La política de la migración en El Salvador desde un contexto global. Ann Olesén. Páginas 44-55.
En ese momento sería prudente discutir si las remesas en
verdad contribuyen al desarrollo de los países de origen de
los migrantes o si es al revés, que el envío de dinero lleve
a el desarrollo del subdesarrollo; un pensamiento que fue
transmitido en los años de 1960 por André Gunde Frank,
conocido como el creador de la teoría de la dependencia.
Él fue un economista y sociólogo alemán que vivió y
trabajó durante muchos años en Chile. Resultados de
investigaciones sobre mujeres filipinas en Italia muestran
que ellas migran para que sus familias tengan una mejor
vida, pero que la ayuda mandada a las familias la gastan en
cosas innecesarias como ropas y joyería:
La obligación sin límites que ellas sienten en apoyar a
sus familias extendidas han empujado a las sirvientas
domésticas filipinas en un sacrificio sin fin, cuyo
resultado obtenido es una dependencia y pereza
de los familiares en las Filipinas (Filipino Women’s
Counsil, 2006:64).
Según un representante en la reunión en la Utec, el 29
de octubre 2014, las personas migrantes son vistas como
héroes por dar una calidad de vida mejor a sus familiares
en El Salvador; por todas las cosas materiales que estos
pueden comprar. Uno puede preguntarse si eso es calidad
de vida en una sociedad de consumistas.
Las remesas son dinero privado que generalmente no es
invertido de una manera productiva (UNFPA, 2006a:13),
entonces, es impreciso si las remesas contribuyen realmente
a la reducción de la pobreza o, al contrario, pueden
aumentar las brechas sociales en los países en desarrollo,
que ya tienen grandes brechas entre la gente que vive de un
dólar al día y las personas que viven de un dólar al segundo.
Según UNFPA (2006a:12) los emigrantes temporáneos
mandan más remesas que los permanentes. La red social
del migrante y la intención de regresar también influyen en
la cantidad de remesas enviadas. Latinoamérica y el Caribe
recibieron más dinero que ninguna otra región del mundo
entre los años 1990-2003. De casi mil millones de dólares,
los migrantes mandaron, según Oladeinde (2006:112), a sus
países de origen las siguientes cantidades en los años:
1990: 5.7
1995: 12.9
2001: 22.9
2002: 26.8
2003: 29.6
Al ser comparado esto con la región que recibió detrás del
mejor,AsiadelSur:
1990: 5.6
1995: 10
2001: 13.1
2002: 16.9
2003: 18.2
Enel2004,decada100dólaresqueentraronenElSalvador,
70 fueron de remesas; y según el Idhes 2005, de cada dólar
recibido, ochenta centavos se fueron para el consumo.
Entonces, solo una suma marginal va para estudios o a la
inversión en un negocio. A veces la pobreza es tan significante
que no hay espacio para ahorrar; pero también hay una
cultura de consumismo bien fuerte, que influye mucho en el
comportamiento de la gente, igual que, como podemos ver
en el ejemplo, las Filipinas.
Una gran parte de la investigación sobre migraciones tiene una
perspectiva económica, es decir, se trata de costo-beneficio,
análisis de diferentes modelos de migración (Pfeiffer et al.,
2008;RichteryTaylor,2008;PfeifferyTaylor,2008;Guzmán
et al., 2008). Esos análisis costo-beneficio muestran que los
filipinos transfieren más dinero que las filipinas. Como una
mayoría de las filipinas trabajan de domésticas en familias
es muy probable que ellas no ganen tanto como los filipinos.
La sociedad filipina ve a la migración femenina, a la larga,
como algo positivo, aunque muchas mujeres trabajan en el
campo, y por eso contribuyen con una parte importante a la
subsistencia de la familia; sus remesas sustituyen la pérdida
de su mano de obra (Pfeiffer y Taylor, 2008:120). En resumen,
Guzmán et al. (2008:127, 147-148), después de haber revisado
una gran cantidad de literatura, concluyen que las mujeres
quieren que sus remesas sean utilizadas para fortalecer el
hogar: comida, ropa, utensilios domésticos, muebles; y para
educación, salud y amortizar préstamos. Los hombres tienen
otro enfoque. Ellos quieren gastar sus remesas en construir
casas, la compra de carros y otros artículos de capital. Tener
deseos sobre cómo usar las remesas no es lo mismo que
tener influencia sobre cómo usarlas. Por la distancia y las
dificultades para poder regresar a visitar su lugar de origen
para supervisar el uso del dinero enviado, la influencia de
los que remesan disminuye considerablemente. Guzmán
et al. encontraron que cuando es el hombre el que manda
el dinero su mujer lo gasta primero en educación para los
niños, mientras que, cuando las remesas son enviadas por la
mujer, el hombre de la familia prefiere usarlas para comprar
artículos de capital. Eso muestra que la influencia sobre el
uso de las remesas está en la persona que se queda y no
enlaquemandaeldinerodelextranjero.Sielmigrantese
queda en el país de origen, su influencia sobre el uso del
dinero se vuelve más importante. La persona que queda en
la casa consigue un poder sobre las decisiones del hogar que
la persona lejana no puede controlar
.
48
La política de la migración en El Salvador desde un contexto global. Ann Olesén. Páginas 44-55.
Cuando hablamos de remesas, a menudo son las
transferencias económicas a las que nos referimos; pero
la migración también implica la transmisión de nuevas
ideas, actitudes, conocimientos y habilidades. Brettell y
Hollifield nos presentan un pensamiento interesante de
teóricos económicos (Massey et al., 1993:438; en Brettell
&Hollield,2008:11),acercadequelagentenosolomigra
para mejorar la economía de la familia, sino, también,
para aumentar su ingreso en relación con otras familias,
es decir, como una estrategia para disminuir la pobreza
relativa en comparación con otro grupos en la sociedad
de referencia. De esa perspectiva, es posible ver como el
migrante incrementa el estatus social de su familia en su
país de origen. Durante su trabajo de campo en Francia,
entre mujeres portuguesas, Brettell (2003:42) encontró que,
en la toma de la decisión de migrar, condiciones dignas de
trabajo fue un factor más importante para las mujeres que
las posibilidades económicas.
¿Quién emigra?
¿Quién es el migrante? ¿cuáles son los estereotipos sobre los
migrantes que existen en una comunidad? Los estereotipos
delmigrantesonimágenesdelSurconstruidosenelNorte,
loqueReddy(2006:215)llamaelsurismo:“El surismo puede
definirse como una construcción cuidadosa en el Norte y
por el Norte de las identidades y culturas de individuos y
poblaciones en el Sur; /…/”.
Es decir, vivimos en la globalización, pero en una globalización
construida por el Norte. No es una globalización verdadera,
una construcción de un mundo multicultural.
¿Cuál es la diferencia entre el migrante y la persona que
se queda en su tierra? Chiswick (2008:64) escribe que se
dice a menudo que las personas que migran son diferentes
a las personas que dejan su país de origen, y a la gente
que encuentra en el nuevo país. A veces se describe a los
migrantes como más agresivos, dispuestos a tomar más
riesgos; con una habilidad de planificar y organizar su vida
más desarrollada; con un espíritu para hacer negocios y con
buena salud. En otros contextos, los migrantes son pintados
como refugiados debido a la pobreza y la opresión; unos
huyendo de un sentido de estar encerrados en su mundo
de nacimiento y crecimiento, mientras otros son atraídos
por algo que ellos captan como un paraíso de oro y miel,
de muchas posibilidades y de libertad para vivir una vida
anónima, sin la presión social que podemos experimentar
en nuestros ambientes familiares. Boyd (2006) indica que
las personas necesitan alcanzar un cierto estatus social y
un nivel económico para tomar la decisión de migrar, es
decir, que se requiere un cierto nivel de empoderamiento
para dejar su vida con la intención de crear una nueva. Esa
declaración puede ser discutida, como pobreza y opresión
en sí son fuerzas motrices poderosas.
El contexto influye en los procesos de migración y en la
integración en los países recipientes. El contexto consiste
enloqueSalazarParreñas(2001)llamainstituciones claves
de la migración, que son: el Estado nacional, qué tipo de
política migratoria tiene el gobierno; la familia, es decir, la
composición del hogar y su economía; el mercado laboral
en el país de origen y en el que recibe a los migrantes; y
la organización de la sociedad de inmigrantes. El contexto
se trata del sentido de pertenencia o exclusión en su país
de origen respectivo y en el país destinatario. Para muchos
migrantes es el sentimiento de ser excluidos lo que se
les hace tomar la decisión de irse en búsqueda de una
pertenencia a una sociedad migrante, allá; si no por otra
cosa: se hacen importantes por las remesas que puedan
mandar a la familia. Brettell (2003:64) escribe: “En migrar,
migrantes portugueses están buscando afuera su propio
sistema social para una manera de obtener prestigio y
movilidad social al dentro ese sistema”.
En lugar de quedarse en su pueblo y luchar por mejores
condiciones de vida, el migrante abandona su país para
cambiar y mejorar su estatus social en su país de origen.
En un contexto donde los títulos están ausentes, serán el
dinero y lo que el dinero puede comprar lo que marcará
la diferencia. Pero en el contexto portugués, que Brettell
describe, esta nueva riqueza no lleva un cambio del estatus
social fuera del pueblo. Por lo tanto, migrar implica una
movilidad social un poco extraña, una que se basa en la
distancia geográfica y social entre el hogar y el país anfitrión:
el migrante como una persona que trabaja con sus manos
en Francia con el fin de no tener que trabajar con sus manos
en su país de origen. Cuanto más alto es el estatus social
que el migrante logra en su tierra natal, en eso se basa el
retorno, no necesariamente un retorno permanente, sino en
que los inmigrantes vuelvan a su país de origen para visitar
o estar en contacto con la familia y la historia local con la
intención de volver un día (Brettell, 2003:65-69).
La migración, por lo tanto, lleva una cierta movilidad
social para el individuo; pero ¿también la trae consigo un
cambio social en el ámbito local? Vivimos en un constante
proceso de cambio social; lo que ayer era casi seguro será
diferente mañana. La memoria de las personas que migran,
sus imágenes, sus recuerdos de su pueblo de origen están
congelados en el tiempo, mientras que el desarrollo en la
realidad avanza. La migración representa un movimiento
social para el individuo y también un desarrollo para su
comunidad, que puede adoptar diversas formas, como un
49
La política de la migración en El Salvador desde un contexto global. Ann Olesén. Páginas 44-55.
aumento en el desarrollo, o como un subdesarrollo social
debido a que son las personas que pueden trabajar y las
educadas, y no las discapacitadas, las que salen de sus
comunidades; y las que se quedan son los ancianos y los
jóvenes.
La feminización de la migración
Mujeres siempre han migrado. Tal vez ellas han sido invisibles
en las estadísticas, como en tantos casos; pero 1960 ellas
formaron el 45 % de todos los migrantes del mundo; para
que en 2005 alcanzaran más del 50 %. La tendencia en las
muestras migratorias de las mujeres es que esta aumenta,
mientras la migración de los hombres ha disminuido algo.
Después de 1930, más mujeres que hombres han llegado
a Estados Unidos y Canadá; y durante los últimos 30 años
másmujeresquehombreshanemigradoaAustralia.Según
UNFPA, la mayoría de las mujeres migran para reunirse con
su familia, por desempleo y por razones políticas (UNFPA,
2006a:22-23).
Hernández (2006) demuestra que, a pesar de varias
investigaciones durante las últimas tres décadas con
perspectiva de género, hay una invisibilización de las
mujeres. Su situación especíca se encuentra marginada
dentro de los estudios de la migración; y eso —dice
ella— “representa un hueco en la investigación y en la
mayoría de teorías de migración, como se afirma desde
la teoría de migración específica de género”. Ella habla
de la feminización de la migración, apoyándose en varios
estudios: en que internacionalmente las mujeres son más
del 50 % de la población migrante y entre el 70 y 80% de los
refugiadosdelmundo(Schötters/Treibel1997);queen1990
las mujeres constituyen el 46,3 % de la población extranjera
enEuropa(Sassen,1996);yenelmismoaño,enlosEstados
Unidos, la población migrante femenina fue más de la mitad
de todo los migrantes (Le Breton, 1999).
De los pobres del mundo, el 70 % son mujeres, pero no
solamente es la pobreza lo que las empuja a migrar en
la búsqueda de una vida mejor, también es la opresión
que ellas enfrentan justo por ser mujeres; una opresión
religiosa, política, social y/o económica. Varias de ellas
no ven un futuro en el campo donde pautas tradicionales
muchas veces oprimen a las mujeres y niñas, por eso ellas
migran a las ciudades para buscar trabajo y escapar de la
presión de la familia. Adjei (2006:52) escribe: “La migración
permite a las mujeres romper con las papeles tradicionales
y las muestras de dependencia e imponer una autonomía
sobre sus vidas, primero por un incremento en ingresos y
los beneficios”.
La migración tiene varias caras. La experiencia de migrar
puede contribuir al fortalecimiento de la autoestima de las
mujeres; ellas se empoderan (UNFPA, 2006 b: 25), mientras
que para otras la migración lleva una experiencia de
explotación y abuso. Cada vez con mayor claridad resulta
ser que, cuando las mujeres carecen de poder y tienen baja
autoestima,sonmáspropensasasufrirviolencia(Redpath,
2006:85; Carballo, 2006:96; Menjivar y Salcido, 2002:96).
También, Boyd (2006:33) muestra que las jóvenes solteras
que emigran podrían perder su estatus en su país de origen:
“Un padre opinó que su hija migrante probablemente no
encontraría un marido cuando regresara”.
Otras razones para que las personas dejen sus países de
origen son para estudiar y realizar sueños. La vida urbana
tiene una fuerza de atracción poderosa para jóvenes rurales
que a través de los medios pueden adivinar lo que esa
vida tiene que ofrecer. También, en ciertas sociedades la
migración puede ser vista como un rito de pasaje; algo que
uno debe hacer para ser adulto; algo parecido a bautizarse
o casarse (Cohen, 2004). Buscar una nueva vida no es fácil,
como no es fácil romper con papeles tradicionales.
The Global Care Chain (UNFPA, 2006a: 25) es una cadena
global; es un sistema internacional de enfermería social
y étnicamente estraticada. Se compone de empleadas
domésticas y niñeras que cuidan de los hogares y familias
de otras personas, mientras que sus propios hijos e hijas
son cuidados por los familiares de esas mujeres. De acuerdo
con el UNFPA (2006a: 51) trabaja el 60 % de todas las
migrantes latinoamericanas en este sector. Gloria Moreno-
Fontes Chammartin (2006:79) utiliza el término movilidad
de reemplazo para describir el hecho de que estas mujeres
toman el lugar de las mujeres de clase media en el hogar
de estas, para que a su vez puedan dedicarse a trabajos
mejorpagadosconunestatusmásalto.Sonlasmujeresque
sustituyen a las otras mujeres que se encuentran en una
posición en la que puedan alcanzar un estatus social más
alto en la sociedad; son las criadas que contribuyen a este
movimiento social ascendente.
La educación es un factor importante para los inmigrantes
en el mercado de trabajo. Özden y Neagu (2008) nos indican
que migrantes con una formación académica obtienen
trabajo con más facilidad que migrantes con una formación
escolar baja, que tienen un grado de desempleo más grande.
La parte femenina en el mercado laboral, también, depende
de la pertenencia religiosa y las tradiciones culturales. Por
ejemplo, hay menos mujeres pakistanís con baja educación
que con un grado académico que trabajan, pero en la
vida laboral las mujeres pakistanís con un postgrado son
menos en comparación con todas las mujeres académicas.
50
La política de la migración en El Salvador desde un contexto global. Ann Olesén. Páginas 44-55.
Generalmente las migrantes latinoamericanas tienen un
bajo nivel de educación, y, además, lo interesante es que
su nivel de educación es más bajo que el nivel promedio en
sus países de origen, es decir, son ellas, a las que les falta
educación, las más pobres, las que migran. Eso en contraste
con migrantes de Asia, África y el Medio Oriente, que por
término medio tienen un nivel más alto de educación, aun
cuando el nivel educativo en sus países de origen es más
bajo(Özden&Neagu,2008:162).
Muchas mujeres anhelan su país de origen. Pero
investigaciones han mostrado que las mujeres a menudo
son más vacilantes a regresar a sus países de origen que
los hombres, porque implicaría que ellas tendrían que
renunciar a muchas de las ventajas que se han ganado por
migrar (Barou, 1996; en Brettell, 2008:128); y en un estudio
comparativo sobre el regreso a diferentes países, Gmelch
& Gmelch (1995; en Brettell, 2008:128) encontraron que
las mujeres se sintieron menos satisfechas con estar “en
casa” y tenían más problemas en adaptarse a su nueva
situación que los hombres. De su trabajo del campo en
Francia entre migrantes portugueses, Brettell (2003:194)
descubrió que las mujeres casadas muchas veces fueron
menos dispuestas a regresar a casa que sus maridos.
Las mujeres se sentían más integradas en Francia, en
parte debido a sus trabajos como sirvientas domésticas
y porteras, mientras sus maridos trabajaban en fábricas
encerrados con menos contacto con la sociedad. Las
mujeres se integran más rápido en la sociedad a través de
sus contactos con instituciones locales, como las escuelas,
guarderías e instituciones sociales, según un informe de
UNFPA (2006a:30). Al revés, hay estudios que muestran que
las mujeres tienen una tendencia a readaptarse más fácil
que los hombres porque han mantenido el contacto con su
país y con su red social allá. Ellas encuentran muchas veces
un camino para reintegrarse como pequeñas empresarias a
través del capital que ellas han logrado ahorrar, según Adjei
(2006:54).
¿Qué es el hogar? Eliade (1968:32) escribe: “Establecerse
en un país es lo mismo como crearse un mundo”. Pero
no tiene por qué pertenecer. El hogar puede ser un lugar
físico o una situación, los lugares no existen en sí mismos,
sino que tiene significado por el sentido que les damos, por
lo tanto, no deben ser visibles de la manera que existen
en nuestra conciencia (Olesen, 1999:6). La casa para el
emigrante puede ser, con las palabras de Tuan (1977:138),
una pausa en el movimiento; un lugar para venir a ganar
fuerza; una localización en la memoria y una ubicación física.
Los migrantes crean un mundo en el país receptor, pero
no necesariamente una casa. El hogar es de donde usted
viene, está lleno de recuerdos y de relaciones, la confianza
y una identidad social como Alguien con estatus social, en
contraste con el Nadie sin estatus, que es como muchos
migrantes se sienten en el país anfitrión. Una señal tangible
de donde el hogar está se vuelve “la casa” que tantos
inmigrantes construyen en su pueblo natal no solo como
un símbolo de su éxito en el extranjero (Brettell 2003:64),
pero también para manifestar su afiliación. Esta dimensión
del transnacionalismo ha sido creada y desarrollada desde
la perspectiva del migrante, pero hay otra dimensión que
Glick-Schiller(1999:95;enBrettell,2003:xvii)describeque
ha evolucionado a partir de los dirigentes políticos de los
países emisores, lo cual contempla y fortalece la imagen
de sus Estados como transnacionales. Los líderes de
muchos países no quieren que sus emigrantes regresen
permanentemente porque sería una enorme presión sobre
la economía, tanto por la disminución de las remesas como
por el aumento de los costos para integrar a los regresados
a la sociedad. Entonces, la casa de verano es una solución
excelente para las visitas temporales al pueblo de origen.
La política
En su artículo “The Politics of International Migration”,
Hollifield (2008) se pregunta por qué uno debe molestarse
con estudiar ese fenómeno cuando en la practica la gran
mayoría de la humanidad vive y muere, si no en su pueblo
natal en la misma área geográfica en donde nació. La mejor
repuesta que él puede dar es que la migración internacional
crea un sentido de crisis porque ella sigue aumentando, y
ahora ha llegado más allá de todos los controles estatales
y de las sociedades. Ello asusta. Ello crea un miedo para
lo desconocido, para lo que es diferente. Los análisis
económicos y demográficos se enfocan en recursos
escasos que más gente compartirá. Estas investigaciones
postulan que todas las sociedades tienen recursos limitados
y que estos primero deben ser reservados para la población
nacional.
SegúnunainvestigaciónhechaporThe Wall Street Journal
y NBC News en Estados Unidos, más de la mitad de los
participantes, 52 %, tenían la opinión que la inmigración ha
hecho más daño que utilidad para el país (Keeley, 2009:14);
al mismo tiempo, como 28,4 % de la gente que trabaja en
hoteles, restaurantes y con turismo en Estados Unidos son
inmigrantes legales (Moreno-Fontes Chammartin, 2006:78).
Esos trabajos muchas veces son mal pagados, pesados,
sucios, con horarios irregulares. Generalmente no son
trabajos atractivos. Mucha agua ha corrido en el río Hudson
después de que fue hecha la inscripción en la Estatua de
Libertad, en su desembocadura: “Denme sus cansados, sus
pobres, su multitud acurrucada…” (Keeley, 2009:20).
51
La política de la migración en El Salvador desde un contexto global. Ann Olesén. Páginas 44-55.
Un factor importante en cómo muestras de migración se
forman es el papel del Estado en la creación de una política de
migración. En muchos de esos países emisores los gobiernos
promueven la exportación de mano de obra por un fuerte
aumento en la población que el país no puede manejar, entre
otras razones por la mala o no existente educación sexual,
que muchas veces tiene raíces religiosas. Esa exportación
de mano de obra implica un aumento en los ingresos del
Estado por las remesas; además, implica más posibilidades
de exportación de mercancía para el país emisor porque en
el país recibidor se crea un mercado para productos de los
países de origen de los migrantes. Inmigrantes viven con
un anhelo de aromas y sabores de sus países de origen.
A Estados Unidos, El Salvador exporta queso y frijoles,
horchata y cebada. Además, si el aumento en el crecimiento
de la población lleva a un desempleo grande, los riesgos de
alborotos y una inestabilidad política aumentan. La política
de migración puede expresarse en una manera pronunciada
o sobrentendida, como una política formal, alternativa como
una práctica informal. Teitelbaum (2008) menciona varios
países en diferentes continentes que se caracteriza por ese
factor político: Filipinas, Bangladesh, India, Vietnam, Turquía,
Pakistán,Indonesia,CoreadelSur,Jordania,Yemen,Egipto,
México, República Dominicana, El Salvador, Guatemala,
Nicaragua, Barbados, Marruecos y Túnez. También, él indica
a otros factores para entender los grandes movimientos de
gente como consecuencia de diferentes tipos de opresión,
como guerras, violencia intrafamiliar, persecución política
y étnica, abuso de los derechos humanos, estagnación
económica y hambruna. Como ejemplos de países que viven
esos tipos de opresión, él menciona: Afganistán, Myanmar,
Turquía,CoreadelNorte,Irak,Kuwait,Nicaragua,ElSalvador,
Cuba, Haití, Ruanda, Burundi, Zaire, Mozambique, Sudán,
Somalia,Kosovo,Bosnia,Croaciaylodemáspaíseseuropeos
antes, durante y después la segunda guerra mundial.
SegúnelrepresentantedeUnicef,enlareuniónenlaUtec
antes mencionada, hay una falta del Estado salvadoreño de
protección de niños, niñas y jóvenes. En las áreas urbanas,
47 % finaliza el bachillerato; en la rural, solo 27 %. En 2013,
de la población entre 4 y 17 años 284 325 no asistían a la
escuela; y el abuso de ese grupo ha aumentado 160 %.
Durante toda la historia de la humanidad, los seres humanos
han caminado dirigidos por la necesidad y la curiosidad, que
se fecha hacia atrás entre 50 y 60 000 años, caminatas que
comenzaron en el oeste de África, llevándolos hacia Oriente
Medio, seguidamente hacia la península Árabe, después
dirigiéndosehaciaIndiayalSurestedeAsiaparacruzarel
mar hacia Australia. Más tarde en la historia los éxodos se
movían hacia el sur y norte de Europa, al centro de Asia y
por el estrecho de Bering bajando al continente americano
(Keeley, 2009:21). La literatura de las migraciones se trata, a
lo largo, sobre migraciones de países pobres a países ricos.
En la realidad esa migración solo constituye una tercera
parte de todas las migraciones, mientras otra tercera parte
son migraciones del norte al norte; y el resto de las personas
migran del sur al sur, según Keeley (2009:31).
En 2006, los Estados Unidos recibió 1 266 300 inmigrantes
legales,lacantidadmásaltadelmundo,mientraselReino
Unido, en segundo lugar, recibió 204 300 migrantes legales,
seguidos por Canadá, 251 600; Italia, 204 300; e Irlanda,
que recibió solo 88 900. Interesante es que, en relación
con su población, Irlanda recibió la cantidad más alta del
mundo: 21.1 por 1 000 habitantes, mientras los Estados
Unidos solo recibió 4.2 por 1 000. Algunos países recibieron,
en comparación, pocos migrantes legales: Austria 46 400,
Noruega 28 000 y Dinamarca 21 700; pero en relación con
su población, ellos recibieron más inmigrantes legales que
los Estados Unidos: Noruega 6.0, Austria 5.6 y Dinamarca
4.0, este último casi como Estados Unidos. Asimismo, el
ReinoUnidoyCanadárecibieronmásmigrantesper cápita
que Estados Unidos: 5.7 respecto a 7.8.
Pero la gran mayoría de la gente se queda en sus casas. Para
el 2010 había 214 millones de migrantes en el mundo, de
unapoblacióndecasi7milmillones(PopulationReference
Bureau), es decir, que, en la realidad, solo es el 3 % de la
población mundial la que vive fuera de sus países de origen.
La mayoría de esta población migrante esta en la búsqueda
de mejoras económicas y sociales, y pocos de entre ella son
refugiados.SegúnloscálculosdeUNFPA(2006a),en2005
había 12.7 millones de refugiados en el mundo, de ellos 90 %
vivían en sus países vecinos; los refugiados representaban
18 % de la migración internacional en África, 15 % en Asia y
3 % en Europa.
Hay una asimetría en ese proceso global porque
mercancías, capital, información e ideas flotan libremente
a través las fronteras nacionales, pero el capital humano
no, nos encontramos con restricciones, fronteras cerradas,
la exigencia de visa. ¿Por qué? Puede ser una manera,
para el país receptor, de proteger su legislación laboral y
sistema de pensiones contra inmigrantes ilegales que son
mal pagados y muchas veces son contratados y trabajan
fuera de dicha legislación laboral. Los inmigrantes sin
documentos ascienden entre 30 y 40 millones a escala
mundial (UNFPA, 2006a:9-10). Pero a pesar de que la brecha
entre la gente rica y la población pobre sigue aumentando
en el mundo, la mayor parte de las personas se quedan en
casa. No migran.
52
La política de la migración en El Salvador desde un contexto global. Ann Olesén. Páginas 44-55.
La política de la migración crea una cultura. En Portugal,
según Brettell (2003:9), la emigrante es uno de los
símbolos claves para la identidad nacional. Símbolos
pueden ser vistos como expresiones culturales de valores
importantes en la sociedad. Pero no se trata de cualquier
símbolo, sino de encontrar lo que Turner (1967) llama
core symbols y Ortner (1973) key symbols, símbolos que
puedan ser identificados como núcleos en la organización
de un sistema de importancia cultural para la gente. Esos
símbolos juntos pueden ser interpretados y entendidos
como una cultura. Lo que estamos tratando de interpretar
es el migrante particular como sentido simbólico, como un
arquetipo de la imagen de lo que pueda ser una cultura de
migración. Brettell (2003:62) expresa que el migrante, visto
un arquetipo, es fundamental para la imagen de Portugal
como una sociedad de emigración. Las personas migrantes
se vuelven símbolos para una movilidad social creada de
una ilusión del país receptor como un El Dorado, un país de
posibilidades donde uno puede crearse una fortuna rápido y
fácilmente. Esa ilusión es engañosa porque esconde la vida
dura que el migrante encuentra en la búsqueda de mejorar
su estatus social. Lo que el emigrante representa con eso
para las personas que se quedan y que pueden ser los
próximos es una ilusión, es un comportamiento engañoso
que da una imagen falsa de la vida como migrante (Brettell
2003:63). También, la transnacionalización de la vida familiar
puede mostrarse como una imagen falsa de la realidad,
según Paiewonsky (2006:71), que nos enseña que, según una
mayoríadelagentequeellahaentrevistadoenlaRepública
Dominicana, las mujeres que migran están destruyendo la
familia tradicional; y la cultura de migración influye en los
jóvenes en seguir en su sendero.
Esa cultura de migración crea países multiculturales
que en esta era de globalización pueden ser vistos como
naciones globales. “La migración internacional es una de las
manifestaciones más directas, evidentes y expresivas de la
actual fase del proceso de globalización”, escribe Domínguez
Ávila (2006:197), cada país en sí es un reflejo del mundo
global, multicultural. Las mujeres migrantes son peregrinas,
viajeras, igual que los hombres; y la migración es como un
pasaje ritual nacional (Brettell 2003:18). El rito de migración,
entonces, puede ser visto como la despedida de su pueblo,
el tiempo afuera y el retorno al país de origen. El migrante
simboliza la identidad nacional de su país y al mismo tiempo
se siente como marginalizado en el país receptor. Una mujer
griegaenSueciaenunaocasióncontóquelaúnicavezque
ella no estaba anhelando es en el vuelo entre Estocolmo
yAtenas. Cuando estáen Suecia, añora Grecia; y cuando
está visitando su país de origen, le hace falta su vida en
Suecia(Olesén,1989).Laidentidadmigranteescomplicada:
en Suecia ella es vista como una extranjera de visita o
como una inmigrante; al mismo tiempo, visitando su país
de origen, ella está descubriendo que es vista como sueca.
¿Cómo podemos entender esa experiencia compleja en que
el migrante define su propia sentido de pertenencia? En el
mundo transnacional y global, escribe Brettell (2008:123),
la persona migrante se encuentra involucrada, consciente
o inconscientemente, en la construcción nacional en más
de un país, algo que implica que identidades nacionales no
solo se vuelven más borrosas sino, también, negociadas o
construidas.
Conclusiones
Ahora, en el mundo global, la migración es una institución,
una estructura práctica para resolver problemas políticas.
Seha vuelto una instituciónsociopolítica para invisibilizar
los graves problemas de pobreza que tiene un país. Pero se
ha mostrado que no es un camino sostenible al desarrollo
ni para vencer la pobreza. Los países remitentes siguen
siendo de un nivel bajo del índex del desarrollo humano. Es
decir, la población pobre sigue siendo pobre. Lo que el país
pierde es capital humano; la migración significa un drenaje
de conocimiento y creatividad que es importante para un
desarrollo a largo plazo y sostenible.
La migración representa una dinamización de la economía a
través del consumo privado que las remesas hacen posible.
La política de migración es sumamente importante para la
economía salvadoreña, pues corresponde a alrededor de
18 % del PIB; pero las remesas no llevan a una producción
sostenible para la exportación que produciría los ingresos
necesarios para desarrollar el país. Ahora, una gran parte de
las remesas van al consumo privado, a las grandes cadenas
de comida rápida, es decir, de regreso a Estados Unidos.
Podemos decir que eso es una dinamización porque crea
trabajos en la industria de comida, pero realmente no es un
argumento sólido dado los bajos salarios.
Sin embargo, políticamente sería un suicidio renunciar
a las remesas, a pesar de que el precio que se paga para
no perderlas es muy alto. El tráfico de niños, niñas y
adolescentes por el crimen organizado, cuyo objetivo no es
la violencia sino el lucro, es decir, el uso de las personas
jóvenes para su negocio de drogas y prostitución, es un
problema que va creciendo por el aumento de niños y jóvenes
que viajan solos tratando de cruzar las fronteras. También,
considerando la cantidad de personas que han pasado las
casas de migrantes en la frontera sur Guatemala-México,
según MauroVerzeletti, de la Red de Casas del Migrante
Scalabrini, unos 40 000 personas salvadoreñas tratando
de cruzar la frontera, perdiendo todo en el camino, hasta
lo peor: sus piernas o sus vidas. El migrante está pagando
53
La política de la migración en El Salvador desde un contexto global. Ann Olesén. Páginas 44-55.
un precio muy alto para lograr entrar y vivir ilegalmente en
Estados Unidos, para aumentar el consumismo salvadoreño.
La migración representa, también, un movimiento social
para la gente que migra y un desarrollo local para su
comunidad, creando una cultura que afecta la identidad
nacional. Los migrantes construyen casas y hacen pequeñas
inversiones en sus pueblos natales, pensando en el regreso;
pero la historia ha demostrado que la migración casi nunca
regresan. Con el tiempo, la migración se vuelve permanente
en la construcción de un nuevo hogar, y muchas veces de
una nueva familia. La migración deja un país con pueblos de
ancianos, niños y jóvenes. La feminización de la migración
ha cambiado de una manera radical la cara de la familia.
Falta mucha estadística sobre migrantes en EE.UU. Tal
vez es para esconder la realidad detrás las remesas: las
bajas condiciones en que viven los y las migrantes. ¿Es
condiciones deplorables el precio que se debe pagar por
las remesas? ¿Hace falta una falta política para conocer la
realidad de los migrantes en Estados Unidos?
El muro de Berlín cayó en 1989. Ahora tenemos nuevos
muros construidos por Estados Unidos e Israel. Además,
tenemos los muros invisibles que son muros políticos para
proteger un estilo de vida. El desarrollo tiene un precio que
implica solidaridad y una voluntad por parte de toda su
población de crear una sociedad democrática y de igualdad
y equidad para toda su gente.
Referencias
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Revista entorno, Universidad Tecnológica de El Salvador, www.utec.edu.sv, diciembre 2014, número 57: 56-69, ISSN: 2218-3345.
Microcrédito y créditos tradicional
e informal como fuentes
de nanciamiento: facilidad
de acceso y costos del capital
de trabajo
1
Resumen
Para lograr la inclusión económica de la gente, el acceso
a capital de trabajo es un factor crítico en países en
desarrollo. Uno de los primeros pasos es mediante la
inclusión financiera, condición de la cual carecen la gran
mayoría de las personas atrapadas en una espiral de
pobreza. Los mecanismos establecidos para resolver esa
situación es la financiación, con créditos denominados
tradicional, microcrédito e informal.
En las tres modalidades de financiación, el presente
estudio encontró que son costosos; mucho más en la
última.Sinembargo,elmicrocrédito,queesunproducto
para resolver el problema, no lo es; menos cuando
se trata de personas con una necesidad tan clara de
resolver su situación económica y con la intención de
ser parte del sistema económico existente.
Palabras clave
Microfinanzas, microcrédito, desarrollo económico, capital
de trabajo, crédito informal.
Abstract
In order to achieve the economic inclusion of people,
having access to working capital is a critical factor in
developing countries. One of the first steps to accomplish
this is through financial inclusion-- condition which the
vast majority of people lack, trapped in a spiral of poverty.
The mechanisms established for solving this situation
include financing with traditional credits, informal credits,
and microcredits.
This study found that the three financing methods are
costly, especially the last one. However, microcredit—
which is a product intended to solve the problem, does
not really do it, least when it comes to people with such
a clear need to find a solution to their financial situation
and who intend to be part of the existing financial system.
Keywords
Microcredit, microfinance, economic development,
working capital, informal credit.
Iván Andrés Ordóñez-Castaño
1
Eduar Guerra-Álvarez
2
Recibido: 25/07/2014 - Aceptado: 14/11/2014
1
Investigación “Un estudio de las microfinanzas como impulsor de la inclusión de poblaciones vulnerables económicamente en su transición hacia un desarrollo
económico”, grupo OIKOS – Universidad Cooperativa de Colombia.
2
Profesor Investigador de la Universidad Cooperativa de Colombia. Correo electrónico ivan.ordonezc@campusucc.edu.co
3
Profesor tiempo completo de la Universidad Cooperativa de Colombia. Correo electrónico eduar.guerra@campusucc.edu.co
57
Microcrédito y créditos tradicional e informal como fuentes de financiamiento: facilidad de acceso y costos del capital de trabajo.
Iván Andrés Ordóñez-Castaño, Eduar Guerra-Álvarez. Páginas 56-69.
Actividad productiva instrumento de salida
Cuando un sistema es ajeno a la solución de la problemática
social que mantiene rezagada a una población del desarrollo,
o la deja sumida en condiciones de pobreza determinada,
las posibles salidas de tal condición quedan dadas por
acciones específicas provenientes del gobierno de turno,
la empresa privada o la misma población con esfuerzos
individuales, generalmente; acciones como: la inserción
al mercado laboral a través de creación de nuevas plazas
de trabajo acordes con la población por su cualificación,
siendo generalmente insuficiente para dar respuesta a la
alta oferta de mano de obra; eventos casuales, originados
por fenómenos económicos con gran dote de incertidumbre
y altos índices de ilegalidad, mediante subsidios del Estado
que mitigan temporalmente la situación, pero distan de ser
una solución permanente; o la propia autodeterminación
de resiliencia a su condición, provista de inmediatez, en
el desarrollo de actividades productivas conminadas a
resultados rápidos de ingresos para dar respuesta a sus
necesidadesbásicas.Siendoestalaúltimaoúnicasalidade
la mencionada letargia económica, para la gran mayoría de
personas que le apuestan de manera legal al cambio de su
situación, según Yunus (2011) es la forma como las personas
pueden, en situación de pobreza, tener una oportunidad
para alcanzar la autonomía económica.
Del acceso al capital de trabajo
La determinación de salir de la encrucijada económica es
un acto por todos los lados admirable, además cuenta con
el beneplácito del cual los gobiernos son sujetos, como lo
aducen Arnold y Williams (2012) cuando indagan sobre la
base de la pirámide social, pues cada vez que una persona
se enlista en tan magnánima empresa, fortuitamente
se trasluce en una adición a los logros de las políticas
existentes al respecto y un aporte para nada desestimable
a la disminución de las tasas de personas en condiciones de
ser auxiliadas por el Estado.
Sinembargo,elcaminopararealizarlonoestareafácil,yaque
para comenzar la ejecución de una actividad productiva el
emprendedor se debe enfrentar con una serie de obstáculos
que, dicho sea de paso, pueden ser infranqueables en el
momento de hacerlo. Por un lado, la formación, educación
y conocimiento en los procesos relacionados con la tarea
de la realización de emprendimiento, de los cuales en su
mayoría carecen las personas interesadas y para lo cual
De la inclusión financiera hacia la erradicación
de la pobreza
SegúnlaOrganizacióndeNacionesUnidas(ONU),pobreza
es la falta de ingresos y la negación de oportunidades y
opciones ampliamente consideradas como esenciales
para tener una vida larga, decente, saludable y creativa
que permita disfrutar un estándar de libertad, dignidad,
autoestima y respeto de otros. En términos de ingresos,
la pobreza es un inhibidor de desarrollo en las regiones; y
se puede sentenciar que una persona es pobre porque no
tiene oportunidades de generar ingresos, ya sea desde la
inclusión al mercado laboral por déficit de su demanda o
baja cualificación, o desde la auto- generación de ingresos.
La necesidad de buscar ingresos que lleven al desarrollo
personal y familiar hace que se presenten condiciones de
empleo no formal o subempleo o actividades productivas
no formales, carentes de las características básicas
necesarias que garanticen niveles de ingreso facilitadores
de condiciones de vida apropiadas. La población bajo la
línea de pobreza en el mundo supera los 3 000 millones. En
Latinoamérica la pobreza alcanza el 28,80 % de la población,
aproximadamente 167 millones de personas (Cepal, 2012).
Colombia contribuye con 15.5 millones, equivalentes al 9,30
% del total de la región.
Algunos factores, por su impacto, que agudizan la
problemática de pobreza en la región, están dados por la no
inclusión en el sistema económico, la falta de oportunidades
y la inequidad del estado. En Latinoamérica, este último se
manifiesta en el Coeficiente de Gini
4
con una calificación
del 2012 en el rango de 40 a 60, indicando un alto índice
de inequidad. Para Colombia, este coeficiente es del 53,9,
siendo uno de los países más inequitativos a escala mundial.
Otro factor que agudiza la problemática es la condición de
transparencia de los Estados, expresada como la disposición
de los gobiernos para brindar soluciones estructurales. Este
aspecto se mide con el indicador Government Transparency
Index.
5
En el reporte correspondiente al año 2012,
Latinoamérica está calificada por debajo de 45, indicando
un bajo nivel de transparencia; donde Venezuela es el
menos transparente, con una calificación de 19; mientras
Chile y Uruguay logran un alto índice de transparencia, con
un nivel de 72. Colombia, con 36, se revela con un nivel de
transparencia muy bajo.
4
El Coeficiente de Gini mide la desigualdad de los ingresos y la desigualdad de la riqueza en una región; la escala está definida de 0 a 1, donde 0 denota equidad
perfecta y 1 inequidad absoluta. El rango hasta 0,3 se interpreta con una distribución de la riqueza equitativa.
5
Mide el nivel de transparencia y los riesgos de corrupción de las entidades públicas de una nación. La escala de medición está dada de 0 a 100, donde 100 indica el
mayor grado de transparencia.
58
Microcrédito y créditos tradicional e informal como fuentes de financiamiento: facilidad de acceso y costos del capital de trabajo.
Iván Andrés Ordóñez-Castaño, Eduar Guerra-Álvarez. Páginas 56-69.
solo cuentan con el empirismo de la ejecución de labores
básicas previamente, por otro, disponibilidad de capital
de trabajo, uno de los requerimientos esenciales para
emprender actividades productivas.
Aunque existen opciones diversas, tanto de carácter público
como privado, que ofrecen diferentes tipos de créditos
y ayudas financieras dirigidas a fomentar el desarrollo de
actividades económicas, el acceso a estas se hace complejo
y difícil dada las condiciones tan específicas requeridas
por las mismas entidades que lo promueven, tales como
diligenciamiento de formularios, documentos, antecedentes
crediticios, respaldos, garantías, presentación de proyectos
y los costos inherentes en la obtención del mismo, y en los
que se incurre durante el ciclo entero de la financiación.
El acceso al capital de trabajo es considerado un instrumento,
sostiene Giné (2011) en sus estudios de poblaciones bajo
vulnerabilidad económica, facilitador en la transición hacia
el desarrollo económico de individuos, grupos familiares
y poblaciones. El capital de trabajo se convierte en una
condición fundamental para desarrollar actividades
productivas que brinden posibilidad de generar ingresos
a quien las ejecute, y se enmarca técnicamente como la
capacidad líquida que requiere una actividad productiva
para afrontar los gastos operativos
6
que aseguren su
funcionamiento y representa flujo financiero a corto plazo
(Córdoba, 2.012), siendo una condición necesaria para
garantizar la continuidad de dicha actividad en el tiempo.
El acceso al capital de trabajo hace posible que se concreten
actividades productivas, inicialmente de tipo unipersonal o
unifamiliar, ambos en su mayoría de índole informal en la
primera etapa de operación, con la implícita pretensión de
convertirse en empresas formales en el tiempo, como lo
expresan Hamann y Mejía (2011).
Teniendo en referencia factores que influyen en ello, la
transición es factible dados los factores de producción que,
aunque en proporciones diferentes, tanto en condiciones
informales como en las formales, por sus atributos, tendrían
similar equivalencia: el trabajo, como el tiempo y esfuerzo
dedicado por la gente a producir bienes y servicios; el
capital, como las herramientas, instrumentos necesarios
para generar bienes y servicios; y la habilidad empresarial,
desde la generación de nuevas ideas, toma de decisiones y el
esfuerzo para mitigar el efecto de los riesgos que surgen en
el trascurrir de la operación (Parkin, 2004). La trascendencia
de dicha transición se sustenta en la importancia alcanzada
por la empresa como uno de los grandes motores del
desarrollo (Polèse, 1998), gracias a la generación de empleos
e ingresos que de esta se derivan, por lo tanto, su creación
y consolidación dentro de una comunidad se hace vital en la
épocaactual.Sinembargo,elnúmerodeemprendimientos
que lo logrará no será tan alto como el deseado.
Una manera simplificada de esbozar el concepto del capital
de trabajo, como parte de la caracterización de una actividad
productiva, resultado de la observación realizada durante
el proceso y desarrollo del proyecto de investigación
“Un estudio de las microfinanzas como impulsor de la
inclusión de poblaciones vulnerables económicamente en
su transición hacia un desarrollo económico”, es el caso de
M, persona quien tiene un puesto de venta de arepas. M,
para iniciar su actividad productiva, necesitó su esfuerzo
para producir (trabajo) arepas (bien), la parrilla para asar
las arepas y demás herramientas (capital) y la habilidad
empresarial porque puede tomar decisiones sobre su
negocio, tan complejas como la cantidad de materia prima
que debe tener (maíz, carbón y otros); además de tener
definido el proceso de producción (cocinar, moler y amasar
el maíz para armar las arepas), debe costear el producto
y asignarle un precio. También dicha habilidad empresarial
le dice que es necesario un capital de trabajo, el cual, en
términos financieros, es definido como “la capacidad líquida
que necesita una organización para afrontar los gastos
operativos que aseguren su funcionamiento” (Padilla,
2012), es decir, M —que necesita fuentes de financiación
para su capital de trabajo, y ante no tener recursos propios,
pero sí muchas necesidades por ser cabeza de familia,
necesidades en términos de vivienda, alimentación, salud,
educación, crecimiento de su negocio— debe buscar
alternativas de financiación. Así, el crédito se convierte en
una de las variables fundamentales del emprendimiento,
del crecimiento y del apalancamiento facilitador del
mejoramiento empresarial (Zarruk, 2005).
Por la importancia que tiene en el proceso de la transición
económica a partir del desarrollo del micro-emprendimiento
como generador de ingresos para personas en estado
económico vulnerable, el presente escrito procura mostrar
un análisis del acceso y los costos del capital de trabajo en
tres dimensiones: microcrédito, crédito tradicional y crédito
informal.
6
Erogaciones inherentes para el desarrollo de la actividad productiva.
59
Microcrédito y créditos tradicional e informal como fuentes de financiamiento: facilidad de acceso y costos del capital de trabajo.
Iván Andrés Ordóñez-Castaño, Eduar Guerra-Álvarez. Páginas 56-69.
Del costo de financiación del capital de trabajo
De las condiciones que perfilan el riesgo
El perfil de riesgo de un solicitante se determina en el
estudiodelcrédito.EsbozadoporRuzayPaz-Curbera(2013),
esta es la etapa en la cual el prestatario queda clasificado
como potencial para acceder a una fuente de financiación
determinada. Dicha calificación da un rango del perfil, el cual
está estrechamente relacionado con el nivel de riesgo del
solicitante, y del cual depende para tener acceso o quedar
excluido de una fuente o sistema de crédito. Un cliente con
alto perfil se percibe con un nivel de riesgo menor, y se puede
dar por sentado que su experiencia financiera está definida
haciendo parte de la banca tradicional. En el perfil medio
presenta alguna experiencia crediticia, simbolizando un
riesgo incremental. Y en el perfil bajo, carece de experiencia
crediticia, entendiéndose su vinculación con el sistema
financiero como escaso o inexistente, y como consecuencia
se representa como de un riesgo alto.
En un estudio de la CAF (2011) se citan las siguientes
cinco razones que limitan el acceso al crédito: bajo nivel
de ingreso, informalidad de la actividad productiva, falta
de declaración de impuestos de renta, deficiencia en la
cultura financiera y ausencia de colaterales que garanticen
la operación de crédito.
Esas razones se incluyen en la tabla 1, la cual presenta una
comparación de cuatro aspectos exigidos por los oferentes
de crédito objeto de análisis en el presente escrito —
tradicional, microcrédito e informal—, ya que les permite
realizar una evaluación estándar de las solicitudes. Los
aspectos evaluados son:
• Conocimiento previo del cliente: hace alusión al contac-
to que tiene el prestamista sobre el prestatario.
• Garantías reales o idóneas: se refiere a lograr identificar
cuál es el potencial de pago del prestatario, por sus acti-
vos, prendas que pueda ofrecer, experticia en su activi-
dad productiva y tradición.
• Historia crediticia: son las experiencias previas que haya
logrado el prestatario. Pueden servir para ingresar a una
fuente de financiación de menor costo o para lograr un
monto mayor en el crédito.
• Endeudamiento: se refiere al nivel de deuda con otras
líneas de crédito para establecer su capacidad de pago.
Tabla 1.
Matriz para la comparación de aspectos de análisis del oferente de capital de trabajo a los demandantes
Puntos generales del
estudio de un crédito*
Crédito a través de la banca
tradicional**
Microcrédito*** Informal****
Conocimiento previo del
cliente
El cliente debe recurrir al punto
de atención de la entidad, y por
intermedio de la documentación
solicitada se da el conocimiento
al cliente.
Se visita al cliente y se evalúa
su tipo de negocio, la historia y
su la dinámica general.
Se visita al cliente y se
hace una observación de
qué tiene y cómo es el
movimiento de las ventas y
el recaudo de efectivo.
Garantías reales o idóneas
Se basa sobre garantías idóneas
y un codeudor o avalista.
Se basa en las garantías
idóneas, que tenga una
experiencia comprobada en su
actividad comercial y forma de
sustentarlo.
Se basa en el tiempo que
lleva en el negocio.
60
Microcrédito y créditos tradicional e informal como fuentes de financiamiento: facilidad de acceso y costos del capital de trabajo.
Iván Andrés Ordóñez-Castaño, Eduar Guerra-Álvarez. Páginas 56-69.
Historia crediticia
Es indispensable comprobar
la historia crediticia, porque
la calicación en centrales
de riesgo es un factor
preponderante del análisis para
otorgar el crédito.
La historia crediticia cuenta
si hay antecedentes de la
misma, se convierte en factor
de análisis. Si no hay historia,
existe una alta probabilidad de
aprobar el crédito, pero con
restricción en el monto.
Si hay una recomendación
desfavorable en el medio,
queda vetado el cliente.
Endeudamiento
Es un factor de análisis que
determina el monto del préstamo,
en especial para ver cuál puede
ser la cuota del crédito y que la
pueda asumir.
Es un factor de análisis
que determina el monto del
préstamo, en especial para
ver cuál puede ser la cuota del
crédito y que la pueda asumir.
No importa, mientras el
negocio produzca.
Tabla: Elaboración de los autores.
* Tomado del artículo http://m.finanzaspersonales.com.co/credito/articulo/lo-evaluan-bancos-para-otorgar credito/46199
** Información compilada de diferentes entidades financieras.
*** De entrevistas realizadas por el autor a asesores comerciales de entidades dedicadas a este tipo de créditos.
**** Percepción basada en el artículo “Gota a gota, negocio caudaloso”, El Espectador, noviembre 20 de 2008, y entrevista a usuarios en el marco
de la investigación.
De la tasa de interés
La tasa de interés es un referente en la economía mundial,
que refleja el nivel de estabilidad en el manejo monetario
que existe en un Estado y su política monetaria. Por su
importancia, los gobiernos en general tienen en sus objetivos
macroeconómicos el control de esta variable. Zárate (2013)
indica que sin un control en las tasas de interés sería imposible
fijar políticas monetarias. Este control está respaldado desde
la legislación de cada nación. Para el caso latinoamericano,
desde la década de los 80, la tendencia en los topes o
restricciones a las tasas de interés guarda una tendencia a su
eliminación; para la tasa de usura,
7
la liberación de las tasas
de interés cuentan con enfoques en común; uno, dejando al
sector financiero en libertad para pactar las tasas en función
del nivel de riesgo de sus prestatarios y dejando tasas de
referencia para los otros sectores. El otro, determinada por
una fórmula elaborada por la autoridad monetaria, la cual
no es considerada restrictiva porque la base de cálculo es la
tasa de referencia del mercado, que se encuentra libre a la
demanda y oferta de los recursos de crédito.
En el mercado financiero y en la racionalidad de los
oferentes de crédito, la tasa de interés se torna como
la selectora del demandante de crédito. Esta selección
guarda una correlación con el riesgo de la transacción
crediticia, es decir, a mayor percepción de inseguridad se
busca compensar con un mayor ingreso o un precio más
elevado del dinero en el tiempo, concebido como el plazo
pactado para el retorno del capital. De este modo, el riesgo
de incumplimiento es conocido como riesgo crediticio del
empréstito (Berk, 2010, pág. 193), el cual es consecuencia
por no poder cuantificar el riesgo idiosincrático
8
y moral,
9
es
decir, al no poder un prestamista medir el nivel de riesgo de
un prestatario, lo compensa con el aumento de una prima
que se ve reflejada en un mayor costo al demandante del
crédito.
De los cargos adicionales
Un estudio realizado por el Banco de Desarrollo de América
Latina expone que los costos de operación y monitoreo de
un crédito están inversamente relacionados con el monto
7
Se considera usura la tasa de interés que se cobra por un crédito por encima de la tasa máxima permitida por la autoridad competente de una nación. Así,
la tasa de usura es el límite máximo con el que un particular o una entidad financiera pueden cobrar por intereses sobre una transacción de crédito.
8
Riesgo específico del prestatario, por su actividad, o por el nivel de garantías que este pueda proveer.
9
Riesgo asociado a un uso diferente al especificado en la línea de crédito.
61
Microcrédito y créditos tradicional e informal como fuentes de financiamiento: facilidad de acceso y costos del capital de trabajo.
Iván Andrés Ordóñez-Castaño, Eduar Guerra-Álvarez. Páginas 56-69.
del crédito (CAF, 2011). Al aumento de las tasas de interés
por mayor riesgo, se suman los costos de la operación de
Tabla 2.
Costos ocultos presentados por cada modalidad
Costos adicionales en la operación de
crédito
Crédito tradicional Microcrédito Crédito informal
Consulta a central de riesgo n/a x n/a
IVA consulta a central de riesgo n/a x n/a
Fondo Nacional de Garantías x x n/a
IVA Fondo Nacional de Garantías x x n/a
Seguro deudor x x n/a
Comisión n/a x n/a
Cuota de manejo CTA desem. x n/a n/a
Gravamen al movimiento nanciero x n/a n/a
Tabla: Elaboración de los autores.
Hay ocho categorías de cobros que son cargadas al
demandante del crédito. Del costo total de un préstamo, el
microcrédito involucra un 75,00 % como costos adicionales;
para el crédito tradicional representa el 67,25 %, mientras
que el crédito informal no hace ningún cobro relacionado
con los caracterizados.
Estas adiciones al costo para el prestatario están amparadas
bajo la legislación colombiana, donde el argumento se
centra en que las entidades financieras hagan una mayor
cobertura en diferentes sectores de la población, buscando
incrementar la inclusión financiera, desde la perspectiva que
la institución financiera no vea afectado su retorno estimado
enlacolocacióndelosrecursossituados.Resultaparadójico
que los rubros relacionado por consulta en centrales de
riesgo, Fondo Nacional de Garantías y seguro deudor —
que en argumentos técnicos sustentan el resguardo del
riesgo idiosincrático para la entidad financiera— no se
vean reflejados en una disminución o normalización de
la tasa de interés imputada, denotando una considerable
contradicción en el argumento de las entidades financiera
e IMF sobre el riesgo de la operación de crédito (Perdomo,
F., 2011, pág. 124).
Del costo real de financiación
El cálculo del costo real de un crédito bajo alguna de las
tres modalidades demanda utilizar planteamientos de las
matemáticas financieras, basado en los conceptos aplicados
para conversión de tasas y retornos de los flujos futuros
(Gutiérrez, 2013).
Los costos de una operación de crédito están comprendidos
por la tasa de interés, como también por cobros que no son
computados en esta, como comisiones, seguros de deudor,
impuestos a las transacciones, pagos por derechos de
medios electrónicos, entre otros.
En los siguientes apartes del escrito, se realizará un ejercicio
de cálculo financiero que permitirá realizar un estudio
comparativo, en miras de evidenciar los costos reales de los
tres tipos de crédito. Para ello se define como base el monto
de un crédito por un salario mínimo legal mensual vigente
(SMMLV)
10
para el 2013 en Colombia; y la modalidad de la
tasa será fija,
11
con un plazo de 12 meses.
crédito causados en la selección, monitoreo y servicios de
pago (Beck, 2011, pág. 76), como se aprecia en la tabla 2.
10
En Colombia, para el año 2013, el monto es $589.500
11
Hace referencia a la tasa que no cambia durante el plazo del crédito.
62
Microcrédito y créditos tradicional e informal como fuentes de financiamiento: facilidad de acceso y costos del capital de trabajo.
Iván Andrés Ordóñez-Castaño, Eduar Guerra-Álvarez. Páginas 56-69.
Crédito tradicional
El crédito tradicional está representado por el crédito
denominado de consumo y ordinario, el cual tiene pactada
una tasa de interés usada para cobrar a las personas que
logran una inserción al sistema financiero tradicional por
primera vez o poseen insuficiente experiencia crediticia.
En el promedio de las entidades financieras se asemeja
al crédito de consumo, como lo indican Villegas, Jahn
y Lochmuller (2014). Esta tasa se establece mediante
resolución dela SuperintendenciaFinanciera, y para este
ejerciciosetomarálaResolución1779deseptiembre30de
2013, la cual establece la tasa efectiva anual de referencia:
19,85 %.
Para calcular la cuota mensual fija durante el plazo de 12
meses se utiliza la equivalencia de tasa mensual, la cual es
1,52 %,
12
así se obtiene el valor de la cuota base para el pago
del crédito que corresponde a $56.546,54,
13
pero a este
valor hay que adicionarle los costos diferidos de seguro, que
corresponde al 0,50 % mensual sobre el valor del préstamo,
es decir, que a la cuota calculada anteriormente se debe
adicionar $3.080. Al realizar una revisión a la tabla 3:
12
Para convertir la tasa efectiva anual a mensual se acude a la fórmula donde n = 12.
13
Por ser una cuota fija, se da tratamiento de una anualidad, usando la fórmula , donde el valor del crédito
son $589.500, n = 12, siendo el número de cuotas que se deben pagar.
14
El valor citado es posible hallarlo mediante el cálculo de la TIR (Tasa Interna de Retorno), tomando como inicial el valor real de desembolso del crédito y como flujos
futuros el valor de la cuota en cada uno de los meses del plazo del crédito.
15
Capital de trabajo, son los recursos que requiere una empresa para poder operar. La empresa, para poder operar, requiere de recursos para cubrir necesidades de
insumos, materia prima, mano de obra, reposición de activos fijos, etc. Estos recursos deben estar disponibles a corto plazo para cubrir las necesidades de la em-
presa a tiempo (Perdomo, 2003).
Tabla 3.
Liquidación de un crédito tradicional, incluye los costos no reflejados en la tasa de interés
Tabla: Elaboración de los autores.
La amortización es efectiva desde el primer pago, ya que
cada pago abona al capital y asume el costo de los intereses
sobre el saldo insoluto. Así, en el plazo de los 12 meses el
crédito ha sido cancelado totalmente.
Un detalle importante se refleja en el momento del
desembolso, con una diferencia entre el monto de crédito
solicitado $616.000 y el valor que se ha de recibir, $587.799,
la cual es de $28.201. La diferencia se presenta por el aporte
al fondo nacional de garantías y sus respectiva liquidación
delimpuestoalvaloragregado(IVA=16,00%).
Para calcular la tasa real del crédito tradicional se debe
tener en consideración el desembolso y la cuota reales. Así,
la tasa mensual es de 2,80 %;
14
equivalente al 39,27 % de la
efectiva anual.
15
63
Microcrédito y créditos tradicional e informal como fuentes de financiamiento: facilidad de acceso y costos del capital de trabajo.
Iván Andrés Ordóñez-Castaño, Eduar Guerra-Álvarez. Páginas 56-69.
Figura 1.
Comparación de tasas de interés en el crédito tradicional
Para realizar el cálculo se ha tomado la tasa de referencia
y se le han incluido los costos adicionales incluidos en el
proceso y en las condiciones del crédito. La figura 1 muestra
el costo real equivalente en tasa de interés, siendo de 1.3
veces mayor a la denominada como usura; y 1.98 veces más
que la de referencia.
Microcrédito
En el marco legal de Colombia, el microcrédito
16
está
definido como el conjunto de operaciones de crédito con
destino productivo que se otorga a las microempresas y
cuyomonto individual no supere los120 SMMLV y que es
usado esencialmente por microempresas. Se entiende por
microempresas aquellas que tienen una planta de personal
hasta de diez (10) trabajadores y activos no superiores a
501 SMMLV. Esta perspectiva se centra en el instrumento
financiero propio para lograr capitales de trabajo, necesario
no solo para desarrollar actividades informales, sino para
cualquier actividad productiva, de la cual depende el sustento
de los usuarios de esta modalidad de crédito y sus familias.
El microcrédito está enmarcado en lo que el gobierno
nacional de Colombia ha determinado como la Banca de
las Oportunidades,
17
que es el mecanismo con el cual se
busca crear las condiciones necesarias para facilitar a las
poblaciones más vulnerables del país el acceso al sistema
financiero, con la provisión de créditos y otros servicios
financieros dirigidos a familias de menores ingresos, las
micros, pequeñas y medianas empresas, los jóvenes
emprendedores y madres cabezas de familia. Para acceder
al crédito se debe estudiar la capacidad del cliente. Así,
el banco, la compañía de financiamiento comercial, la
fundación, la ONG, la cooperativa de ahorro y crédito o
la caja de compensación visitan al cliente y le hacen un
estudio de sus ingresos, y entonces decidirán qué parte
puede dedicar a pagar el préstamo y en cuántas cuotas lo
haría(Baena,Hoyos,&Ramirez,2008).Paraestamodalidad,
el gobierno nacional ha autorizado tasas especiales, siendo
estas mayores a la tasa de los créditos de consumo y
ordinario disponibles en la banca tradicional.
Paradójicamente, el aumento en las “tasas especiales” se
sustenta en un mayor costo operativo del microcrédito y en
el factor riesgo que se presenta en el respaldo o garantía,
de la cual, en gran medida, carecen los necesitados.
Entendiéndose en lenguaje financiero, en un aumento de
la posibilidad de no recuperación de la cartera en el futuro.
La medida, fortuitamente, convierte la ayuda a personas
en necesidad para salir de un estado de vulnerabilidad
en un negocio bastante rentable, algo así como haciendo
negocio de los pobres, distanciándose de su razón de ser: la
erradicación de la pobreza extrema. Aquí se origina uno de
los interrogantes más comunes, respecto al microcrédito,
sobre lo costoso o “caro” que resulta. A lo anterior se suma
el desconocimiento y los requisitos que deben cumplir los
interesados para ser merecedores de la opción de crédito,
además del tiempo que puede tomar su aprobación.
16
El microcrédito hace parte de las microfinanzas, y el producto consiste en servicios financieros dirigidos a personas de escasos recursos que se encuentran
excluidas del sistema bancario comercial, donde una serie de productos como el ahorro, las transferencias, los seguros y el microcrédito (en general de
pequeños montos) cuentan con una ingeniería financiera específica (Fundació Cátedra Iberoamericana).
17
Documento Conpes 3424.
Gráfico: Elaboración de los autores.
64
Microcrédito y créditos tradicional e informal como fuentes de financiamiento: facilidad de acceso y costos del capital de trabajo.
Iván Andrés Ordóñez-Castaño, Eduar Guerra-Álvarez. Páginas 56-69.
Por lo anterior, y con la premura del cual están urgidos
quienes están dispuestos a realizar una actividad económica
determinada, la opción del microcrédito es para muchos
una posibilidad que deben descartar.
Un tema que amerita ser objeto de estudio, y que no será
abordado en este escrito, trata de la especificidad en el uso
de los recursos que se deben recibir por el microcrédito, que
en nivel importante no siempre es dirigido al desarrollo de
actividades productivas, como lo determina su naturaleza,
sino a suplir necesidades materializadas que en nivel
importante no dan espera para ser atendidas: cubrimiento
de pago de arrendamiento, servicios públicos, gastos de
alimentación, etc., entre otras muchas que vive y debe
suplir la población encerrada en la espiral de pobreza.
Continuando con el ejercicio comparativo. Se toma la
tasa efectiva anual de referencia, 34,12 %, de acuerdo
conla Resolución1779de septiembre30de2013 dela
SuperintendenciaFinanciera.Sedebehallarlaequivalencia
de tasa mensual calculada en 2,48 %. Con esta tasa, y al
ser fija por el plazo de 12 meses, se calcula el valor de
la cuota base para el pago del crédito que corresponde
a $59.966,81. A este valor se le adicionan los costos
diferidos de seguro, que corresponde al 0,50% mensual
sobre el valor del préstamo, y el 7,50 % de honorarios y
comisión del valor de préstamo diferido a las 12 cuotas
de este, es decir, que a la cuota calculada anteriormente
se debe adicionar $3.080. La relación de los valores se
muestra en la tabla 4.
Tabla 4.
Liquidación de un microcrédito, incluye los costos no reflejados en la tasa de interés
Tabla: Elaboración de los autores.
Al igual que el crédito tradicional, el microcrédito cuenta
con un esquema de amortización; en la medida que se van
cancelando las cuotas se abona al capital y se asume el
costo de los intereses sobre el saldo insoluto. Así, en el plazo
de los 12 meses el crédito se ha cancelado totalmente.
También, como en el caso del crédito tradicional, se presenta
una diferencia en el momento del desembolso en relación
con el monto solicitado con el desembolsado de $26.083.
La diferencia corresponde a la consulta en Datacrédito,
realizado por una sola vez al inicio de la obligación, aporte al
Fondo Nacional de Garantías y su respectiva liquidación del
impuestoalvaloragregado(IVA=16,00%).Paracalcularla
tasa real del microcrédito se debe tener en consideración el
desembolso y la cuota reales. Así, la tasa mensual es de 5,12
%, equivalente al 82,02 % de tasa efectiva anual.
En La figura 2 se evidencia, claramente, un costo real de
1.60 veces mayor a la tasa denominada como usura para
microcrédito y 2.40 veces mayor a la tasa de referencia.
65
Microcrédito y créditos tradicional e informal como fuentes de financiamiento: facilidad de acceso y costos del capital de trabajo.
Iván Andrés Ordóñez-Castaño, Eduar Guerra-Álvarez. Páginas 56-69.
Figura 2.
Comparación de tasas de interés en el microcrédito
Crédito informal
Para quienes han quedado por fuera de la inclusión
bancaria, siendo algo común en una población con un nivel
de bancarización bajo, les queda otra opción, más abierta,
más “fácil”, con mayor rapidez en el acceso pero mucho
más costosa, el crédito informal. Este crédito adquiere aquí
una dimensión muy importante y se ha convertido a lo largo
de países en desarrollo, y en los desarrollados mismos,
en una opción viable hasta alcanzar a caracterizarse con
nombre propio, el llamado “gota a gota” en Colombia, “loan
shark” en U.K. y en la India, “créditos grises” en China, y
“montepíos” en México, referenciando algunos ejemplos.
El crédito informal es considerado ilegal, y se caracteriza por
proveer un préstamo con intereses por encima de la tasa
de usura,
18
a pesar de que el Artículo 305
19
del Código Penal
expone que quienes incurran en usura deberán pagar una
condena de dos a siete años de cárcel. En relación con el
tema, Castro (2008) asevera:
La realidad muestra que los préstamos populares,
conocidos como ‘gota a gota’, han funcionado por
décadas en Colombia. En algunas regiones son toda
una tradición, con una estrategia publicitaria muy
Gráfico: Elaboración de los autores.
18
Se considera usura la tasa de interés que se cobra por un crédito que supere el 50 % del interés corriente vigente para el periodo en cuestión. La tasa de usura es el
límite máximo con el que un particular o una entidad financiera pueden cobrar por intereses sobre un préstamo. http://www.gerencie.com/tasa-de-usura.html.
19
Por la legislación penal, quien en el artículo 305 del Código Penal la tipifica como delito: USURA. El que reciba o cobre, directa o indirectamente, a cambio de prés-
tamo de dinero o por concepto de venta de bienes o servicios a plazo, utilidad o ventaja que exceda en la mitad del interés bancario corriente que para el período
correspondiente estén cobrando los bancos, según certificación de la Superintendencia Bancaria, cualquiera sea la forma utilizada para hacer constar la operación,
ocultarla o disimularla, incurrirá en prisión de dos (2) a cinco (5) años y multa de cincuenta (50) a doscientos (200) salarios mínimos legales mensuales vigentes.
efectiva: el voz a voz. La lucrativa actividad tiene como
principales clientes a comerciantes y empleados
de negocios que manejan dinero a diario, como
peluquerías, panaderías, centrales de abastos, etc.
Están excluidos de este servicio los asalariados.
Lo anterior es corroborado regularmente con las personas
que han sido entrevistadas en el marco de la investigación
origen del presente escrito, para quienes lograr préstamos
rápidos y sin mayores exigencias en pos de tener el capital
de trabajo suficiente que facilite el comienzo o continuidad
de la actividad productiva es prioritario, quedando la
percepción del elevado costo del préstamo en un plano
menos relevante, al menos en tanto la necesidad latente sea
satisfecha con la inmediatez deseada, expresada en términos
coloquiales como “es mejor trabajar”. Aunque el objetivo del
crédito es su uso como capital de trabajo, tal uso puede ser
desviado para cubrir otras necesidades de extrema urgencia
o de otro orden satisfactor. En este respecto, se desconoce
el monto total que no se destina al uso original por el cual fue
solicitado. Las garantías para la obtención de un préstamo
como este se resumen en la firma de una letra por el monto
del préstamo, sin embargo, queda abierta y se extiende a
las pertenencias del prestamista, incluyendo su propia vida
cuando la recuperación del préstamo no es posible.
66
Microcrédito y créditos tradicional e informal como fuentes de financiamiento: facilidad de acceso y costos del capital de trabajo.
Iván Andrés Ordóñez-Castaño, Eduar Guerra-Álvarez. Páginas 56-69.
En el caso ejemplificado, M manifiesta que por un capital de
$200.000, a un plazo de 30 días, debe pagar $12.000 diarios.
SielpréstamofueraunSMLMV,lacuotadiariaascenderá
a $36.960. Esta referencia indica que el pago diario solo
cubre los intereses, sin amortización alguna, y el cobro de
los intereses es anticipado, es decir, una tasa de interés
diaria del 6,00 % con modalidad anticipada.
20
En términos
de un SMMLV, M debe pagar $35.370. De esta forma, la
tasa periódica vencida será del 6,38 %;
21
la tasa equivalente
mensual 191,50 %; y la tasa efectiva anual, 490,99 %.
22
20
La tasa de interés anticipada es cuando al inicio de la operación hay un descuento de intereses, para nuestro caso, al momento de desembolsar el crédito se
descuentan los primeros intereses, es decir, que para calcular la tasa equivalente a esa periódica aplicamos la fórmula
21
La tasa periódica diaria debemos convertirla a nominal en el mes (n = 30), es decir, .
22
Para hallar la tasa efectiva anual usamos la fórmula para el caso, n = 12, y la tasa periódica calculada anteriormente.
23
Es la incapacidad para cubrir los pagos de las obligaciones con terceros, particulares o financieras, que tiene la actividad productiva.
Comparación de los costos reales de las tres
modalidades de crédito
Al comparar el resultado del cálculo del costo real expresado
como una tasa de interés de las tres líneas de financiación,
visualizado en la figura 3, la tasa de crédito informal es 12.50
veces mayor que la del crédito tradicional y 5.99 veces al
microcrédito. La relación entre el crédito tradicional y el
microcrédito es 2.09 veces más.
Figura 3.
Comparación de los costos reales en términos de tasa entre crédito tradicional, microcrédito y crédito informal
Cuando se denota el apalancamiento como el uso del dinero
prestado para financiar actividades productivas o negocios
(Córdoba, 2012), la referencia a este tipo de crédito se puede
tomar como una palanca financiera, por lo tanto, debería
lograr aumentar la rentabilidad de la actividad productiva,
pero también incrementará el riesgo, por mayor exposición
a la insolvencia.
23
Por otro lado, con unos costos tan altos,
lograr un aumento del ingreso disponible por la actividad
productiva es poco viable.
De la inclusión económica al cambio
de la condición de pobreza
La forma como están planteados los programas de
microfinanzas o microcrédito conlleva al beneficio tan solo
de aquellos que tienen una condición de pobreza moderada
y no extrema, como es anunciado en los programas
gubernamentales y por las IMF per se. En Colombia, el
objetivo social del instrumento crediticio se desdibuja porque
Gráfico: Elaboración de los autores.
67
Microcrédito y créditos tradicional e informal como fuentes de financiamiento: facilidad de acceso y costos del capital de trabajo.
Iván Andrés Ordóñez-Castaño, Eduar Guerra-Álvarez. Páginas 56-69.
esta actividad está en manos de actores privados. Según
Asomicrofinanzas (2013), el 88,80 % de los créditos otorgados
al 2012 se ubican en la línea tradicional, y únicamente 3,60
% están en la línea de microcrédito. Entre 2008 y 2012, la
cartera de colocación del microcrédito ha crecido 2.09 veces,
y la participación de bancos en el “negocio” pasó de 56,60
a 76,70 % del total de las colocaciones de este producto. En
referencia a los montos manejados baj o la modalidad de
crédito informal, se desconocen las cifras.
Las personas en condición de pobreza monetaria en Colombia
representan 42,30 % del total de la población, medición junio de
2012 y 2013 (Dane, 2013). De porcentaje, 23,87 está en condición
de pobreza extrema, es decir, solo logran el 16,50 % de un salario
mínimo mensual como ingreso, y como consecuencia estas
personas no logran cumplir con el perfil exigido por las instituciones
facilitadores del microcrédito, como se muestra en las tablas 1 y 4.
La persona que va a utilizar la línea de microcrédito debe
presentar un proyecto productivo o de emprendimiento
proyectado, como instrumento para obtener capital de
trabajo. Tal proyecto se convierte en un medio para lograr
la inclusión económica, y es efectivo en tanto el ingreso
para garantizar los pagos de las cuotas del crédito en que se
incurre, cubrir los gastos operacionales de la empresa, y en
adición cubrir los gastos de carácter personal, manutención
y necesidades básicas, sea suficiente.
La manera de conocer si lo planteado anteriormente se
logra es aplicando una fórmula financiera que permita
calcular el ingreso disponible para cubrir todas y cada una
de las necesidades que debe atender el emprendedor en
cada ciclo económico ingreso disponible. A continuación se
presenta la fórmula mencionada.
Ecuación 1.
Ingreso disponible para un usuario de microcrédito como capital de trabajo
Donde las variables denotan:
La ecuación 1 muestra como el costo real de la fuente de
financiación expresado como una tasa de interés, que tiene
un efecto multiplicador en el costo unitario, por lo tanto,
un efecto inverso sobre el ingreso disponible. Así, a mayor
costo de financiación menor es el ingreso de que dispone el
usuario del crédito para la cobertura de sus necesidades, lo
cual incide directamente en la resolución de su condición de
pobreza monetaria.
El ingreso es uno de los factores críticos que facilita el desarrollo
de procesos de sinergia para la reducción de los índices de
pobreza monetaria, siendo este el parámetro de medida
desde la ONU para cada nación. Las personas que acceden al
microcrédito como fuente de capital de trabajo deben tener,
por ende, una actividad económica que redunde en ingresos.
De esta forma fue concebido el modelo en los años setenta,
siendo adoptada con la filosofía que la representa en el país.
Ingreso disponible.
Precio de venta unitario.
Tasa de impuestos, determinada para la actividad productiva.
Costo de cada factor de producción.
Unidades que se pueden producir con cada factor de producción.
Proporción del capital de trabajo financiado.
Costo real de la fuente de financiación expresado como una tasa de interés.
Número de cuotas en la financiación.
Periodo para el cálculo de las variables (día, mes, año).
68
Microcrédito y créditos tradicional e informal como fuentes de financiamiento: facilidad de acceso y costos del capital de trabajo.
Iván Andrés Ordóñez-Castaño, Eduar Guerra-Álvarez. Páginas 56-69.
Conclusión
El acceso al capital de trabajo adquiere una connotación
fundamental en países en desarrollo con altos índices de
pobreza, ya que cuando un Estado es incapaz de resolver
los problemas de pobreza y pobreza extrema a partir de
mecanismos tradicionales de intervención económica, esos
problemas pasan a ser el resorte del sector privado o de
la población misma, quienes no están preparados para
hacerles frente.
Lograr la inclusión económica a partir del desarrollo de una
actividad productiva para muchas personas significa una
lucha aguerrida contra las adversidades del medio, pues
para comenzar carecen de educación adecuada, respaldo
patrimonial, personas o instituciones que los acompañen;
están al margen del sistema financiero y carecen de la
experiencia y motivación para realizar emprendimientos.
La clave para iniciar la actividad productiva está en el acceso
al capital de trabajo, el cual puede obtenerse a través del
crédito, siendo el crédito tradicional y el microcrédito dos
de los mecanismos financieros que se ajustan al tipo de
perldelinteresado.Sinembargo,estássonfuentesconun
acceso complejo por las condiciones y requisitos que exigen,
además de los costos en que se incurre, razones que conlleva
a los interesados a recurrir al crédito informal; si bien ilegal
y altamente costoso, es una opción que se presenta fácil y
acorde con las necesidades de quienes la buscan.
Con mecanismos de solución del problema de inclusión
económica tan complejos, y costos, en lugar de ayudar a
salir a la gente del anillo de pobreza se le está llevando
de un estado de miseria a una espiral de pago de interés
y capital que difícilmente resolverá la problemática de un
Estado en desarrollo, por lo cual se hace urgente idear
otros sistemas de acompañamiento crediticio o ajustar los
existentes para resolver estructuralmente la problemática
objeto de resolución.
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CONVOCATORIAS Y REQUISITOS PARA LA PUBLICACIÓN DE ARTÍCULOS
REVISTA entorno - UNIVERSIDAD TECNOLÓGICA DE EL SALVADOR
ISSNversiónimpresa2071-8748yversióndigitalizada2218-3345
INDICACIÓNPARAAUTORESentorno–PUBLICACIÓN
UNIVERSIDADTECNOLÓGICADEELSALVADOR(UTEC)
LostrabajosdebenserenviadosenformatodeWordalDirectorEjecutivo,RafaelRodríguezLoucel,rloucel@utec.edu.sv,
BlancaRuthOrantes, borantes@@utec.edu.svoInésRamírez, ines.ramirez@utec.edu.sv
CRITERIOS GENERALES PARA LA ACEPTACIÓN DE ARTÍCULOS
El comité editorial de entorno invita a la comunidad educativa UTEC y público externo nacional e internacional, para
que participen con sus aportes, como autores de artículos de la revista.
La opinión expresada por los autores son de su exclusiva responsabilidad.
La revista entorno, se reserva todos los derechos legales de reproducción. Los artículos que reciben deben ser
originales e inéditos, por lo que no deben haber sido publicados total o parcialmente en otras publicaciones en
periodo previo a la publicación del mismo en esta revista. La presentación y publicación en fecha posterior será
posible con previa autorización del Editor y del autor del artículo.
La recepción de los trabajos no implica obligación de publicarlo, ni compromiso con respecto a la fecha de su aparición.
ENVÍO DEL ARTÍCULO
Cada artículo debe contener:
• Título(enespañoleinglés)
• Nombredelautorconsuliacióninstitucionalycorreoelectrónico.
• Resumendelcontenido(Máximo120palabras,enespañoleInglés)
• Palabrasclave(Mínimo3palabrasymáximo5,enespañoleInglés)
• Desarrollo(Máximo3acápites)
• Método(Cuandoesunartículodeinvestigación)
• Resultados(Cuandoesunartículodeinvestigación)
• ConclusionesoDiscusión.
• Referencias(SololascitadaseneltextoyordenadasconformatoAPA–sangradofrancés-).
Para tener presente:
LosartículosqueseenvíenalaRevistaentorno deben ser redactados según normas estandarizadas (APA), sexta
edición.
Recomendacionesespecialesparaelautor
1. El artículo debe tener claridad, solidez y sustento bibliográfico suficiente.
2. Enviar adjunto o al final del artículo, un resumen de vida académica o científica del autor o autores (No más de
un párrafo de 12 líneas como máximo)
3. En el caso de utilizar figuras (gráficos, fotografías e ilustraciones) éstas deberán ser originales y colocar solo
“figura”, para obtener calidad al imprimir. Las tablas deberán construirse con el formato APA. si son tomados de
algún texto o sitio web, debe colocarse una nota de su procedencia en todos los casos y enviar el archivo por
separado, además si es tabla, se coloca al inicio y si es figura al pie de la misma.
4. Ni la Utec, ni el comité editorial se comprometen con los juicios emitidos por los autores de los artículos. Cada
escritor asume la responsabilidad frente a sus puntos de vista y opiniones.
5. El comité editorial se reserva el derecho de revisar cada artículo, y remitirlo a árbitros, para garantizar su calidad y si
es el caso, sugerir modificaciones. Igualmente puede rechazar aquellos que no se ajusten a las condiciones exigidas.
6.
El texto deberá contener las referencias o citas conforme a las normas APA. Las referencias se incluirán al final del
trabajo, ordenándola alfabéticamente por autor y si fuere documento oficial por el nombre de la institución o Ley.
IDIOMA
La revista publica material fundamentalmente en español con los respectivos resúmenes y palabras clave en
español e inglés.
DERECHOS DE REPRODUCCIÓN
Cada artículo se acompañará de una carta del autor principal especificando que los materiales son inéditos y que no se
presentarán a ningún otro medio antes de conocer la decisión de la revista. Adjuntar una declaración firmada indicando
que tipo de derechos de autor presenta su artículo, recordando que la universidad sugiere utilizar el tipo libre acceso;
sin olvidar mencionar la fuente. Los derechos de reproducción son propiedad exclusiva de la revista entorno.
EXTENSIÓN Y PRESENTACIÓN
El artículo completo no excederá de 9 a 15 cuartillas, escritas a espacio y medio, con sangría de 5 espacios, sin
espaciosadicionalesentrepárrafosyentretítulos,enletratipo“TimesNewRoman”ydetamaño10;conmárgenes
derecho, izquierdo, superior e inferior de 3 centímetros.
TÍTULO Y AUTORES
Serecomienda pensaren títulosque tenganplenarelación conel tema, limitándose máximoa 15palabras.El
contenido debe describirse en forma específica, clara y concisa, evitar los títulos demasiado generales. Debajo del
título se anotará el nombre y apellido de cada autor. En nota al pie de página se indicará la institución de procedencia,
títulosacadémicosycargoactual.Seaclaraquealresultardichoartículoseleccionadoparaserpublicado,losdatos
solicitados aparecerán relacionados al final de la revista con el título de “colaboradores”.
RESUMEN Y PALABRAS CLAVE
Cada artículo se acompañará del resumen en el idioma en que esté escrito, además del resumen en español y
uno en Inglés, no superior a 120 palabras; para el caso de artículos derivados de investigación, el resumen debe
indicarclaramente:1.Objetivosdeestudio;2.Lugaryfechaderealización.3.Método.4.Resultadosprincipalescon
interpretación estadística y 5. Discusión o conclusiones. Para artículos diferentes a investigación, el resumen debe
contener información relacionada con los objetivos, la metodología en la cual se apoya, síntesis de la tesis principal,
la interpretación académica, los resultados y las conclusiones. No incluirá ninguna información o conclusión que
no aparezca en el texto. El resumen deberá permitir a los lectores conocer el contenido del artículo y decidir si les
interesa leer el texto completo. De hecho, es la única parte del artículo que se incluye, además del título, en los
sistemas de difusión de información bibliográfica.
CUERPO DEL ARTÍCULO
Los trabajos que exponen investigaciones o estudios por lo general, se dividen en los siguientes apartados,
correspondientesalllamadoformatoIMRYD:introducción,materialesymétodos,resultadosydiscusión.Lostrabajos
de actualización, reflexión y revisión bibliográfica suelen requerir otros títulos y subtítulos acordes con el contenido.
REFERENCIAS.Deberáreejarlafuentecompleta(autores,año,título,edición,editorial,país,etc.)Serecomienda
utilizar fuentescon ISSNe ISBN. Se sugiere consultarlas normasAPA 6ª. Edición, parala citade monografías,
revistas, documentos, entre otros.
www.utec.edu.sv ISSN: 2218-3345
NÚMERO 57 • DICIEMBRE 2014
Universidad Tecnológica de El Salvador
Calle Arce No. 1020, San Salvador • www.utec.edu.sv
Gobernabilidad para el desarrollo humano sostenible en
El Salvador
Institucionalidad y gobernabilidad
Liderazgo político y el funcionario público
Institucionalismo y nuevos enfoques políticos
La política de la migración en El Salvador desde un
contexto global
Microcrédito y créditos tradicional e informal como fuen-
tes de financiamiento: facilidad de acceso y costos del
capital de trabajo
